II OSK 2127/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 24 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Op 63/12 w sprawie ze skargi T. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia w sprawie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę T. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] grudnia 2011 r. w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia w sprawie nakazania rozbiórki obiektu budowlanego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Postanowieniem z dnia [...] października 2011 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 119 § 2 i art. 121 § 2 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] nałożył na T. G. grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wskazanego w decyzji z dnia [...] lutego 2010 r., utrzymanej w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] kwietnia 2010 r., polegającego na rozbiórce samowolnie wybudowanego ziemnego stawu rybnego na nieruchomości w S. przy ul. [...], w wysokości 2500 zł. Określając, że obowiązek należy wykonać do dnia 26 listopada 2011 r. poprzez uiszczenie grzywny na wskazany rachunek bankowy organ poinformował, że w przypadku nie uiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, w razie niewykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym, będzie orzeczone wykonanie zastępcze. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w wyniku zakończonego postępowania administracyjnego w sprawie samowolnie wybudowanego ziemnego stawu rybnego na nieruchomości w S. przy ul. [...] nałożono na T. G., jako właścicielkę obiektu, obowiązek jego rozbiórki. W oświadczeniu złożonym dnia 5 lutego 2010 r. zobowiązana zadeklarowała rozbiórkę w terminie do dnia 30 maja 2010 r. W czasie kontroli przeprowadzonych w dniach 13 grudnia 2010 r. oraz 14 kwietnia 2011 r. ustalono jednak, że nakaz z decyzji nie został wykonany. Pismem z dnia 26 kwietnia 2011 r. strona ponownie zobowiązała się do rozbiórki, tym razem do dnia 30 września 2011 r. Kontrola z dnia 3 października 2011 r. wykazała jednak, że sporny obiekt nie został rozebrany. W tym stanie faktycznym, uzasadniając podjęte rozstrzygniecie organ w pierwszej kolejności wskazał na zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasady racjonalnego działania (art. 7 § 2) i niezbędności (art. 7 § 3). Na ich podstawie wywiódł, że organ obowiązany jest do zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku. Stosownie do tego, biorąc pod uwagę długość okresu w jakim strona nie wywiązywała się z decyzji nakazowej, jako konieczne uznał nałożenie na nią dolegliwości na tyle surowej, aby zmusić ją do wykonania nałożonego obowiązku, wynikającego z decyzji. Stwierdził przy ty, że grzywna w wysokości 2500 zł będzie dostatecznie motywować stronę do podjęcia wszelkich działań, które w krótkim czasie powinny doprowadzić do rozbiórki samowolnie wybudowanego "ziemnego stawu budowlanego rybnego". Jednocześnie, mając na uwadze, że w przypadku przymusowej rozbiórki obiektów budowlanych, wysokość grzywny rozbieranej powierzchni wynosi 1/5 ceny 1m² (która to cena za II kwartał 2011 r. wynosi 3819 zł) powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, nie można uznać, że będzie ona wygórowana. Zaznaczając, że wysokość grzywny ma funkcję dyscyplinującą, za niecelowe organ uznał skorzystanie ze środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego, o którym mowa w art. 127 – 135 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wyjaśnił, że wiązałoby się to bezpośrednio z kosztami, które musiałaby ponieść T. G. w związku z koniecznością skorzystania z podmiotu zewnętrznego jako wykonawcy robót. Roboty rozbiórkowe mogą być natomiast wykonane przez samą zobowiązaną sposobem gospodarczym w terminie do 30 listopada 2011 r., a grzywna w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożona a nieuiszczona lub nieściągnięta podlegała będzie umorzeniu. W piśmie z dnia 28 października 2011 r., wnosząc zażalenie na powyższe postanowienie T. G., na podstawie art. 33 pkt 2 i pkt 8, art. 34 § 1, art. 35 i art. 35 a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wskazała, że wnosi zarzuty: wstrzymania czynności egzekucyjnych ściągnięcia grzywny, wstrzymania postępowania egzekucyjnego do czasu rozpatrzenia zarzutów i zażalenia oraz wstrzymania postępowania egzekucyjnego ze względu na wystąpienie przez nią z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego, w celu uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 48 ust. 1 Prawo budowlane. Na tej podstawie, powołując się na art. 56 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wniosła o: zawieszenie czynności egzekucyjnych ściągnięcia grzywny w celu przymuszenia wykonania do czasu rozstrzygnięcia sprawy przed WSA w Opolu i ewentualnie NSA w Warszawie oraz zawieszenie postępowania egzekucyjnego świadczeń niepieniężnych na podstawie wadliwej decyzji administracyjnej Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] i decyzji jej utrzymującej, do czasu zakończenia postępowania sądowo-administracyjnego w sprawie. Rozpoznając wniosek strony o zawieszenie postępowania, zgłoszony w zażaleniu z dnia 28 października 2011 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], odmówił zawieszenia postępowania egzekucyjnego uznając, że nie został spełniony żaden z warunków określonych w art. 56 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, który strona wskazała jako podstawę prawną do zawieszenia postępowania. Kolejnym postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] odmówił natomiast uwzględnienia zarzutów zawartych w zażaleniu. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji nakładające na T. G. grzywnę w celu przymuszenia. Stwierdzając, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej i nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Stwierdzono, że organ egzekucyjny nie ma w tym postępowaniu prawa do oceny merytorycznej, co do zgodności z prawem egzekwowanej decyzji. Odnosząc się do stanu faktycznego sprawy jako niebudzący wątpliwości wskazał fakt, że zobowiązana nie wykonała nałożonego na nią obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej. Stosownie do tego stwierdził, że skoro obowiązek ten był wymagalny, organ I instancji zasadnie wszczął postępowanie egzekucyjne. Jednocześnie też wysokość grzywny została ustalona w granicach przewidzianych w art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ uznał, że wysokość grzywny nie narusza ogólnych zasad postępowania egzekucyjnego, albowiem organ egzekucyjny zastosował środek bezpośrednio prowadzący do wykonania nałożonego obowiązku, najmniej uciążliwy dla zobowiązanej oraz uzasadnił wysokość nałożonej grzywny. Grzywna została określona w wysokości dopuszczanej przez ustawę, nie jest rażąco wysoka i powinna skłonić zobowiązaną do wykonania nałożonego obowiązku. Powyższe postanowienie T. G. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. W skardze podniosła, że zaskarżone postanowienie narusza przepisy art. 27 pkt 3 i 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, gdyż w tytule wykonawczym z dnia 21 października 2011 r. nie wskazano terminu, od którego nalicza się odsetki z tytułu niezapłacenia należności dochodzonej w terminie oraz nie podano rodzaju odsetek i stawki tych odsetek. Uznała, że tytuł wykonawczy został wydany na wadliwej podstawie i zaskarżonej decyzji administracyjnej z dnia [...] lutego 2010 r. Odnosząc się do okoliczności związanych z realizacją spornego obiektu objętego nakazem rozbiórki, skarżąca zakwestionowała legalność decyzji nakazującej rozbiórkę i wskazała, że skoro decyzja, na podstawie której wydano tytuł wykonawczy jest dotknięta wadliwością, to również wadliwy jest tytuł wykonawczy na jej podstawie wydany. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła również naruszenie art. 33 pkt 8 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i ogólnych zasad postępowania egzekucyjnego (art. 7 powołanej ustawy), poprzez zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę. Sąd I instancji stwierdził, że skarga wniesiona została na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O., utrzymujące w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji o nałożeniu na skarżącą grzywny w wysokości 2500 zł, w celu przymuszenia do wykonania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego orzeczonego ostateczną decyzją. Mając na uwadze zakres przedmiotowy sprawy wskazano, że w niniejszym postępowaniu sądowowadministracyjnym Sąd nie był uprawniony do dokonania oceny prawidłowości decyzji nakazującej rozbiórkę, jak i wszelkich okoliczności związanych z jej wydaniem. Dokonanie oceny w zakresie legalności rozstrzygnięcia o nakazie rozbiórki wykracza poza granice przedmiotu zaskarżenia w niniejszej sprawie, którym jest postanowienie o nałożeniu grzywny, gdyż nakaz rozbiórki wydany został w odrębnej sprawie administracyjnej. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z tego też względu, bez znaczenia wj sprawie są wszelkie zarzuty skargi zmierzające do zakwestionowania legalności decyzji orzekającej o nakazie rozbiórki. Sąd I instancji wywodził, że bezoporne jest, iż nakaz rozbiórki nałożony został na skarżącą ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., która utrzymana została w mocy przez organ odwoławczy. Nie został on przy tym uchylony ani zmieniony, jak również nie orzeczono o wstrzymaniu jego wykonania. Niewątpliwie też, nakazana rozbiórka nie została przez skarżącą dobrowolnie wykonana. Wskazane okoliczności zobowiązywały zatem organ nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. W tym celu, prawidłowo Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wystosował do skarżącej odpowiednie upomnienie i wystawił tytuł wykonawczy. Sąd I instancji podkreślił, że w postępowaniu egzekucyjnym organy, w zakresie swej właściwości, nie były uprawnione do weryfikacji i zmiany decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego oraz dokonywania oceny prawidłowości jej wydania. Wynika to z regulacji art. 29 § 1 ustawy, zgodnie z którym organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, jednak nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W konsekwencji oznacza to, że w postępowaniu egzekucyjnym niedopuszczalne jest badanie okoliczności związanych z zasadnością orzeczenia nakazu rozbiórki. Dopóki w obrocie prawnym pozostaje decyzja nakładająca określony obowiązek, możliwe jest wszczęcie i prowadzenie egzekucji w celu jego wykonania. Podnoszone przez skarżącą w postępowaniu odwoławczym argumenty, sprowadzające się do negowania zasadności nałożenia na nią obowiązku rozbiórki nie mogły zatem podlegać ocenie w postępowaniu egzekucyjnym i mieć wpływu na podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia. W świetle zaistniałych okoliczności faktycznych, wskazujących na dopuszczalność egzekucji administracyjnej, w ocenie Sądu I instancji, istniały podstawy do nałożenia na skarżącą grzywny w celu przymuszenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w przypadku niewykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, dotyczącego nakazu rozbiórki, możliwe jest zastosowanie dwóch, spośród określonych w art. 1a pkt 12b ustawy, środków egzekucyjnych tj. grzywny w celu przymuszenia i wykonania zastępczego. Dokonując wyboru właściwego środka, organy zobowiązane są uwzględniać zasady postępowania egzekucyjnej wyrażone w art. 7 § 2 i 3 ustawy. Zgodnie z art. 7 § 2 ustawy obowiązkiem organów jest zastosowanie takiego środka, który prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku i jest najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Zdaniem Sądu I instancji zaistniały przesłanki do zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, jako środka najmniej uciążliwego dla skarżącej, prowadzącego do wykonania przez nią nakazu rozbiórki. Zgodnie z art. 119 § 1 ustawy, grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Ponadto, stosownie do art. 119 § 2 ustawy grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. W myśl art. 127 ustawy, wykonanie zastępcze stosuje się natomiast wówczas, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt. Wojewódzki Sąd Administracyjny wywodził, że z powołanych przepisów nie wynika, który ze wskazanych środków egzekucyjnych ma pierwszeństwo, podzielił jednak pogląd wyrażany przez Naczelny Sąd Administracyjny, że podejmując próbę ustalenia rzeczywistej kolejności zastosowania środków egzekucyjnych, w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, a zatem również obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego, nie można pominąć uregulowania art. 122 § 2 ustawy. Jak wywodzi się w orzecznictwie, co prawda przepis ten, określając elementy postanowienia o nałożeniu grzywny, nie ustanawia wprost kolejności stosowania grzywny w celu przymuszenia i wykonania zastępczego, jednak może on stanowić normę systemową pozwalającą na odczytanie wzajemnych relacji przepisów art. 119 oraz art. 127 a także zakresu obowiązywania reguł ogólnych sformułowanych w art. 7 § 2, w procesie egzekwowania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego. W myśl art. 122 § 2 postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej wysokości, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Zwrócono uwagę, że przepis art. 128 § 1 pkt 2, określające możliwość nałożenia na zobowiązanego obowiązków związanych z wykonaniem zastępczym i zawierające stosowne pouczenie, nie przewidują zamieszczenia pouczenia o zagrożeniu alternatywnym obowiązkiem, tj. grzywną. W ocenie Sądu I instancji zgodzić należy się z tym, że powyższe regulacje wskazują, iż przy egzekucji dotyczącej obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego zasadniczo w pierwszej kolejności należy stosować grzywnę w celu przymuszenia. Odwrotna sytuacja, w której w pierwszej kolejności zastosowanie znajdzie wykonanie zastępcze (skutkiem czego wykluczone będzie zastosowanie grzywny w celu przymuszenia), powinna mieć miejsce wyjątkowo np. kiedy to grzywna w celu przymuszenia z jakichś oczywistych względów nie może doprowadzić do wykonania obowiązku przez zobowiązanego. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z okoliczności faktycznych sprawy nie wynika, aby celowe było zastosowanie wykonania zastępczego do wyegzekwowania obowiązku wykonania przez skarżącą obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego. W ocenie Sądu uznać ponadto należy, że orzeczona zaskarżonym postanowieniem grzywna w celu przymuszenia jest środkiem mniej uciążliwym dla skarżącej. Dostrzec trzeba, że wykonanie zastępcze obowiązku odbywa się na koszt oraz niebezpieczeństwo osoby zobowiązanej. Oznacza to, że ponosi ona wszystkie koszty związane z realizacją zastępczą obowiązku oraz ryzyko skutków jego wykonania. W przypadku rozbiórki obiektu budowlanego koszty te mogą być znacznie wyższe od kosztów wykonania obowiązku osobiście, a realizacja obowiązku przez inną osobę może doprowadzić do powstania szkody, za którą odpowiada osoba zobowiązana w decyzji do wykonania obowiązku. W przypadku wykonania zastępczego, podmiot zobowiązany nie ma bowiem wpływu na to w jaki sposób przeprowadzona zostanie rozbiórka. Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z art. 125 § 1 ustawy w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Stosownie natomiast do art. 126 ustawy na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75 % lub w całości. Zdaniem Sądu z unormowań tych wynika, że środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia jest, co do zasady środkiem łagodniejszym od wykonania zastępczego. Wykonanie obowiązku określonego w decyzji ostatecznej powoduje bowiem bezprzedmiotowość uiszczania grzywny, a w przypadku jej uiszczenia możliwość ubiegania się o jej zwrot. Od zobowiązanego zależy zatem, czy wykona on obowiązek i w konsekwencji, czy poniesie koszty nałożonej grzywny. Wykonanie zastępcze wiąże się natomiast z koniecznością poniesienia przez zobowiązanego kosztów wykonania obowiązku. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie można w niniejszej sprawie przyjąć, że nakładając na skarżącą grzywnę w celu przymuszenia do wykonania rozbiórki obiektu budowlanego, organ naruszył zasady obowiązujące w postępowaniu egzekucyjnym, w szczególności wynikające z art. 7 § 2 ustawy, bądź inne przepisy prawa regulujące egzekucję obowiązków o charakterze niepieniężnym. W ocenie Sądu, organ nie naruszył również przepisów prawa określając wysokość grzywny w kwocie 2500 zł. Do ustalenia wysokości grzywny zastosowanie znajdowały zatem przepisy art. 121 § 2 i 4 ustawy. Na ich podstawie natomiast grzywna mogła zostać nałożona jednorazowo w kwocie do 10000 zł. Sąd I instancji zauważył, że wskazanie przez ustawodawcę jedynie górnej granicy grzywny, bez określenia szczegółowych zasad ustalania jej wysokości, tak jak przewidziano to w art. 121 § 5 ustawy w odniesieniu do obowiązku rozbiórki budynku powoduje, że w przypadku rozbiórki obiektu budowlanego, który nie jest budynkiem, rozstrzygając o jej nałożeniu, organy działają na zasadach uznania administracyjnego. Mając na uwadze cel postępowania egzekucyjnego powinny przy tym zmierzać do zapewnienia skuteczności tego środka egzekucyjnego. Żeby osiągnąć zamierzony skutek, w postaci przymuszenia do wykonania obowiązku, wysokość grzywny powinna być określona w takiej wysokości, aby stanowiła dla zobowiązanego realną dolegliwość. Sąd stwierdził, że nałożenie grzywny w kwocie 2500 zł nie spowodowało przekroczenia granic uznania administracyjnego. Wysokość orzeczonej kwoty mieści się w granicach unormowania art. 121 § 2 ustawy. Jest ona przy tym znacznie niższa od określonej w ustawie górnej granicy i dlatego nie można uznać, że orzeczona grzywna jest nadmierna. Sąd I instancji zgodził się z organami, że stanowi ona dla skarżącej na tyle dużą dolegliwość, że może doprowadzić do wykonania obowiązku rozbiórki, od którego wykonania skarżąca się uchyla. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła T. G. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: - art. 1a pkt 15 i 16 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. ( Dz. U. z 2005 r.m Nr 29, poz. 1954 ze zm.) przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a właściwie niezastosowanie powołanych przepisów; - art. 7 § 2 w zw. z art. 33 pkt 8 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. przez zastosowanie uciążliwego środka egzekucyjnego, grzywny w celu przymuszenia wykonania rozbiórki w kwocie 2500 zł ze względu na okoliczności faktyczne i brak zagrożenia bezpieczeństwa ludzi, czy mienia, czy też bezpieczeństwa nyskiego zbiornika wodnego, kwota jest zbyt wysoka i uciążliwa jak na zachowanie skarżącej., - art. 121 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. postępowanie egzekucyjne w administracji przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że ewentualna grzywna w celu przymuszenia ma dotyczyć budynku lub jego części, natomiast w przypadku T. G. grzywna odnosi się do zasypania dołu wykopanej na posesji skarżącej, tzw. oczka wodnego. Uzasadniając powyższe zarzuty kasator wywodził, że w kompetencji Sądu leżała ocena zasadności prawidłowości decyzji nakazującej rozbiórkę. Stwierdzono, że zakładając, iż zostanie wznowione postępowanie o uchylenie decyzji rozbiórkowej, a w międzyczasie zostanie wykonana rozbiórka to dojdzie do wyrządzenia szkody. Grzywna w celu przymuszenia rażąco narusza interes skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być więc rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 1a pkt 15 i 16 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015) przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Zwrócić należy uwagę, że przywołane przez skarżącą kasacyjnie przepisy zawarte są w artykule 1a, który zawiera definicję pojęć występujących w ustawie. Punkt 15 tego art. 1a definiuje pojęcie "wstrzymania czynności egzekucyjnych", określając je jako wstrzymanie wykonania wszystkich lub części zastosowanych środków egzekucyjnych, które nie powoduje uchylenia dokonanych czynności egzekucyjnych. Natomiast pkt 16 zawiera definicje pojęcia "wstrzymanie postępowania egzekucyjnego" rozumianego jako wstrzymanie wykonania zastosowanych środków egzekucyjnych, które nie powoduje uchylenia dokonanych czynności egzekucyjnych, oraz niepodejmowanie nowych środków egzekucyjnych. Podkreślić należy, że w przypadku podniesienia zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię ważne jest, aby autor skargi kasacyjnej wykazał po pierwsze, na czym polegał błędny charakter wykładni dokonanej przez sąd pierwszej instancji, w szczególności czy dotyczył on przebiegu procesu wykładni (kolejności odwołania się do jej reguł) czy sposobu wykorzystania poszczególnych dyrektyw i argumentów wykładni czy też samego rezultatu wykładni (treści zrekonstruowanej normy) oraz po drugie, jak w ocenie autora skargi kasacyjnej, w kontekście wykazanych uchybień, powinna wyglądać wykładnia prawidłowa. Natomiast w przypadku związania naruszenia prawa materialnego z niewłaściwym zastosowaniem przepisu istotne jest wykazanie, czy idzie o niezastosowanie czy o nieprawidłowe zastosowanie, a także, w przypadku wskazania na nieprawidłowe zastosowanie, czy wiąże się ono z niewłaściwą sądową kontrolą podstawy orzekania przez organ czy też z zaakceptowaniem w toku kontroli sądowej błędnej kwalifikacji faktów lub ustalenia jej konsekwencji przez organ administracji (błąd subsumcji) lub z błędem sądu, co do kwalifikacji kontrolowanej decyzji administracji z punktu widzenia treści zrekonstruowanej normy prawnej. Towarzyszyć temu powinna argumentacja wskazująca na sposób, w jaki przepis powinien być zastosowany ze względu na stan faktyczny sprawy lub, w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, wyjaśnienie, dlaczego wskazany w skardze kasacyjnej przepis powinien być zastosowany. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący kasacyjnie nie wskazał argumentów wskazujących, że w sprawie doszło do naruszenia powyższych norm prawa materialnego na skutek błędnej wykładni czy też niewłaściwego zastosowania. Kasator naruszenie powyższych norm upatruje w niewstrzymaniu przez organy administracji postępowania egzekucyjnego, co w ocenie skrzącego stworzyłoby warunki do zakwestionowania decyzji administracyjnych zobowiązujących Teresę Greszta do rozbiórki samowolnie wybudowanego ziemnego stawu rybnego. W sytuacji, kiedy normy prawa materialnego zawarte w zarzucie skargi kasacyjnej odnoszą się jedynie do definicji ustawowych pojęć "wstrzymanie postępowania egzekucyjnego" i "wstrzymanie czynności egzekucyjnych", i nie określają przesłanek po spełnieniu, których instytucje te mogą mieć w sprawie zastosowanie, to zarzut ten nie może odnieść pożądanego przez kasatora skutku. Odnosząc się do drugiego z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 7 § 2 w zw. z art. 33 pkt 8 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez zastosowanie uciążliwego środka egzekucyjnego, stwierdzić należy, że jest on nieusprawiedliwiony. Zastosowany w rozpoznawanej sprawie środek egzekucyjny, czyli grzywna w celu przymuszenia została uregulowana w art. 119 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Stosownie do art. 119 § 1 grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. W § 2 wskazano, że grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Treść powyższych przepisów wskazuje, że ustawodawca pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę wyboru środków egzekucyjnych w pewnym zakresie wskazuje organowi okoliczności, które powinien rozważyć decydując się na zastosowanie określonego środka. W tym zakresie organ powinien kierować się zasadami celowości, skuteczności, niezbędności i proporcjonalności bacząc by wobec zobowiązanego stosować tylko dolegliwość, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku. Zasadę powyższą statuuje art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którym "Organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego." Zastosowanie grzywny, która jest jedynym środkiem przymuszającym w systemie środków egzekucyjnych ma na celu przymuszenie do wykonania, a gdy to przymuszenie będzie skuteczne, przepisy prawa przewidują obowiązek umorzenia grzywny (art. 125 tej ustawy) lub zwrot uiszczonej lub ściągniętej grzywny w całości lub części (art. 126). Jest to środek egzekucyjny odpowiadający zasadzie najłagodniejszego środka egzekucyjnego (art. 7 § 2 in fine powołanej ustawy). Brak skuteczności grzywny w celu przymuszenia jest podstawą do zastosowania innego środka egzekucyjnego, np. wykonania zastępczego. Wskazać również należy, że - jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 stycznia 2007 r., sygn. akt P 19/06 - istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów. Podstawową zaś przesłanką odpowiedzialności jest bezprawność czynu rozumiana jako zachowanie sprawcy niezgodne z przepisami prawa i zasadami współżycia społecznego. Okoliczności podnoszone przez kasatora braku zagrożenia bezpieczeństwa ludzi, nie mogą więc mięć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że kontrola legalności, jaką objęte zostało w niniejszej sprawie postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O., sprowadzała się w głównej mierze do oceny, czy nałożone obowiązki zostały wykonane oraz czy w sposób prawidłowy ustalono wymiar grzywny, mając na uwadze przepis art. 121 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W rozpoznawanej sprawie sam fakt niewypełnienia nałożonego obowiązku rozbiórki samowolnie wybudowanego stawu ziemnego nie jest kwestionowany. Organ zaś, kierując się zasadą skuteczności i celowości, działając w ramach uznania administracyjnego wymierzył grzywnę w kwocie 2500 złotych, co - w świetle charakteru przedmiotowego obowiązku - Sąd uznał za wystarczające wskazując, że taka forma nacisku skłoni zobowiązaną do wypełnienia ciążącego na niej obowiązku. Należy również zauważyć, że w prowadzonym postępowaniu, zarówno w zażaleniu na postanowienie organu I instancji o wymierzeniu grzywny, jak i w ramach podnoszonych w skardze zarzutów, argument zastosowania środka zbyt uciążliwego był przez skarżącą uzasadniany poprzez kwestionowanie samego obowiązku, do którego wykonania została zobowiązana. Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że organy obu instancji miały powyższe zasady na uwadze dokonując wyboru powołanego środka egzekucyjnego zmierzającego do wykonania obowiązku rozbiórki (por. wyrok NSA z 15 listopada 2006 r. sygn. II OSK 1354/05, LEX nr 312009). Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest także ostatni z zarzutów skargi. Wbrew twierdzeniom kasatora Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu nie przyjął, iż rozbiórka ma dotyczyć budynku lub jego części. Sąd I instancji wyraźnie bowiem stwierdził, że obowiązek objęty postępowaniem egzekucyjnym dotyczy ziemnego stawu rybnego, a więc obiektu nie będącego budynkiem, a więc odnoście wysokości grzywny zastosowanie maja art. 121 § 2 i 4 ustawy. Słusznie więc Sąd I instancji ustalił, że w sprawie nie ma zastosowania art. 121 § 5 ustawy. Zarzut kasacyjny zmierzający do wykazania, że powyższy przepis został w sprawie zastosowany nie jest zasadny. Z przedstawionych wyżej względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie 184 p.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną.