I OSK 2158/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska, Sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia del. WSA Bożena Popowska (spr.), Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 24 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 250/12 w sprawie ze skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę Rady Miejskiej G. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkola miejskie 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na rzecz Gminy Miasta G. kwotę 570 /pięćset siedemdziesiąt/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2012r. sygn. akt II SA/Bd 250/12 po rozpoznaniu skargi Wojewody Kujawsko – Pomorskiego na uchwałę Rady Miejskiej Grudziądza z dnia 29 czerwca 2011 r. nr XII/73/11 w przedmiocie opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkola miejskie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej §2. W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż w Wojewoda Kujawsko- Pomorski w skardze stwierdził, że Rada winna była ustalić wysokość opłaty przez podanie wprost jej wysokości a nie przez wskazanie sposobu jej obliczenia. Sprzeczność przepisu z upoważnieniem ustawowym potwierdzają, zdaniem skarżącego, także skutki jakie wynikają z ustalenia opłat poprzez podanie sposobu ich obliczenia w oparciu o wskaźniki procentowe przy jednoczesnym dopuszczeniu do ich waloryzacji w oderwaniu od rzeczywistych kosztów świadczeń administracji. Na sprzeczność wymienionego przepisu z art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (j.t. Dz. U. z 2004r. nr 256, poz. 2572 z późn. zm. – dalej ustawa) wskazuje także okoliczność, że w konkretnym przypadku doszło do ustalenia odpłatności w formie ryczałtu (opłaty stałej) bez względu na rzeczywisty pobyt dziecka w przedszkolu. Opłaty za przedszkola nie mogą być ustalane w sposób dowolny, nie oparty na kalkulacji ekonomicznej i w oderwaniu od rzeczywistego czasu pobytu dziecka w przedszkolu. Konsekwencją niezgodności § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały z art. 15 ust. 5 pkt 1 (powinno być z art. 14 ust. 5 pkt 1) ustawy jest sprzeczność § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały z tymże przepisem ustawowym, skoro zastosowana w nim obniżka oparta jest na wspomnianej wadliwej konstrukcji ceny wynikającej z § 2 ust. 1. Sprzeczny z art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy jest także przepis § 2 ust. 3 uchwały, albowiem nie znajduje on oparcia w tymże przepisie ustawy. W w/w przepisie nie ma bowiem mowy o możliwości zaokrąglenia opłat, w tym do pełnego złotego. Odpowiadając na skargę, Rada Miejska Grudziądza wniosła o jej oddalenie, wskazując m.in., że Wojewoda nie znalazł podstaw do skorzystania z uprawnień przewidzianych w art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm. – dalej u.s.g.) i nie orzekł o nieważności uchwały. Zdaniem Rady, brak jest również podstaw do twierdzenia, że Rada była zobowiązana do ustalenia wysokości opłat w jednostkach pieniężnych. Zdaniem Rady to, że wysokość opłaty została określona procentowo, nie może przesądzać o braku realności i ekwiwalentności opłaty, a także o braku kalkulacji kosztów przy jej ustalaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy na wstępie stwierdził, że sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Pozbawiony jest więc jakiegokolwiek znaczenia prawnego argument podniesiony w odpowiedzi na skargę, że Wojewoda Kujawsko - Pomorski nie znalazł podstaw do skorzystania z uprawnień przewidzianych w art. 91 u.s.g. i nie orzekł o nieważności uchwały. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi, Sąd I instancji stwierdził, że przesłanki zgodności z prawem uchwały rady gminy określone są w art. 91 u.s.g., zgodnie z którym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Podstawą stwierdzenia nieważności takiego aktu jest zatem uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, bowiem została wydana w wykonaniu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 14 ust. 5 ustawy. Zawiera ona normy prawne adresowane do każdego w określonym stanie hipotetycznym. Adresatem norm jest bliżej nieokreślony krąg osób - rodziców lub opiekunów prawnych dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym. Zaliczenie uchwały w przedmiocie opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych do kategorii aktów prawa miejscowego ma znaczenie, jeśli chodzi o wymogi, jakim powinna odpowiadać ta uchwała, w szczególności, co do sposobu redakcji zawartych w niej postanowień, które powinny być jasne, spójne i powinny w sposób zupełny realizować treść upoważnienia ustawowego stanowiącego delegację ustawową, a przy tym nie mogą wykraczać poza jego ramy. Organ wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w ustawowej delegacji jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Sąd I instancji wskazał, że pojęcie opłaty jest instytucją prawnofinansową stosowaną przez ustawodawcę do określenia zarówno świadczenia będącego podatkiem (np. opłata targowa, opłata miejscowa) jak i do określenia ceny. Opłata charakteryzuje się cechami podobnymi do podatku, będąc świadczeniem pieniężnym bezzwrotnym, pobieranym w sytuacji określonej przez ustawę, jednak - odmiennie niż podatek - jest świadczeniem ekwiwalentnym. Oznacza to, że w zamian za opłatę podmiot ją uiszczający ma prawa żądać usługi, towaru lub działania ze strony organu administracji publicznej. Opłaty pobierane są w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych dokonanych w interesie konkretnych podmiotów. Stanowią zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. Wprawdzie przepis art. 18 ust. 2 pkt 8 u.s.g. zawiera upoważnienie ustawowe do podejmowania przez radę gminy uchwał w sprawie podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach. Do ustaw, o jakich mowa w tym przepisie, nie należy ustawa o systemie oświaty, która w art. 14 ust. 5 zawiera samodzielną podstawę do podejmowania uchwał w sprawie opłat za świadczenia przedszkoli, będących opłatami za usługi zakładów publicznych. Ustawa w istocie nie wyznacza granic, o których stanowi art. 18 ust. 2 pkt 8 u.s.g., gdyż te granice podlegają ustaleniu w drodze kalkulacji ekonomicznej i w relacji do konkretnych kosztów świadczenia usług wykraczających poza podstawę programową wychowania przedszkolnego. Wymieniony wyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy został w całości zaskarżony przez Radę Miejską Grudziądza. Skargę kasacyjną oparto na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów art.14 ust. 5 pkt 1 ustawy przez przyjęcie, że Rada Miejska Grudziądza nie mogła ustalić wysokości opłaty za przedszkole ryczałtowo nie w kwocie pieniężnej i bez określenia poszczególnych świadczeń i ich wartości. Mając powyższe na uwadze kasator wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi Wojewody Kujawsko - Pomorskiego na uchwałę Rady Miejskiej Grudziądza z dnia 29 czerwca 2011 r. nr XII/73/11. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż wykładnia zaprezentowana w zaskarżonym wyroku oderwana jest od rzeczywistości w normalnie działającym przedszkolu. Szczególnie chodzi tu o zasadę ekwiwalentności, którą zastosowano w sposób zbyt dosłowny, gdyż przepis art. 14 ust.5 pkt 1 ustawy nie może prowadzić do takiej interpretacji. Należy bowiem zakładać, że u podłoża każdego przepisu prawnego ustanowionego przez polskiego ustawodawcę, leży zasada racjonalności. Dlatego też - w ocenie Rady Miejskiej Grudziądza - zasady ekwiwalentności podkreślanej przez Sąd, nie można sprowadzać do absurdu, a tak jest, jeżeli samorządy mają określić wartość poszczególnych usług w przedszkolu. Wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że z brzmienia przepisu art.14 ust. 1 ustawy w żaden sposób nie wynika upoważnienie dla organu stanowiącego gminy do określenia, wskazania świadczeń, za które należy pobierać opłaty. Jak się wydaje, intencją ustawodawcy było, aby jedynym kryterium decydującym o możliwości pobierania opłat był czas pobytu dziecka w przedszkolu. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, dokonując wykładni art.14 ust. 5 ustawy i oceniając w niniejszym przypadku ustalenie opłaty w sposób ryczałtowy, należy brać również pod uwagę fakt, że gmina utrzymując przedszkola ponosi wiele kosztów stałych, całkowicie niezależnych od czasu pobytu danego dziecka w przedszkolu. Chodzi przede wszystkim o utrzymanie budynków, wynagrodzenia pracowników. Kasator wskazał, że Trybunał Konstytucyjny w swoich orzeczeniach podkreślał, iż konstytucyjna zasada samodzielności samorządu terytorialnego wymaga zachowania rangi ustawowej przepisów wkraczających w tę sferę oraz zupełności ich sformułowań, aby nie były interpretowane rozszerzająco. Ponadto, ingerencja ustawodawcy nie może być nadmierna, ustawodawca bowiem nie może ustanawiać ograniczeń przekraczających pewien stopień uciążliwości a zwłaszcza niweczących stosowne proporcje między stopniem naruszenia uprawnień jednostki a rangą interesu publicznego, który ma podlegać ochronie. Branie pod uwagę tylko i wyłącznie interesu jednostek a pomijanie słusznych i chronionych interesów jednostek samorządu terytorialnego jest więc niczym nieuzasadnione i nie może leżeć u podstaw wykładni przedmiotowego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga ma usprawiedliwione podstawy. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 270 – dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Mając na uwadze fakt, iż w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw powołanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie kasator sformułował pod adresem Sądu I instancji jeden zarzut, tj. naruszenia prawa materialnego - art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy przez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że Rada Miejska Grudziądza nie mogła ustalić wysokości opłaty za przedszkole ryczałtowo, różnicując wysokość opłaty w zależności od czasu pobytu dziecka w przedszkolu, a nie w kwocie pieniężnej i bez określenia poszczególnych świadczeń i ich wartości. Zdaniem orzekającego NSA, dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art. 14 ust. 5 ustawy jest nieprawidłowa. Poglądy wyrażone przez Sąd I instancji wyraźnie nawiązują do orzecznictwa sądowoadministracyjnego ukształtowanego w poprzednim stanie prawnym. Nadto orzekający NSA zauważa, że Sąd I instancji stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały w zakresie jej § 2, nie analizując, czy uchwała w pozostałym zakresie nadaje się do wykonania. W pierwszej kolejności wskazać należy, że art. 14 ust. 5 ustawy zawierający delegację do ustalenia przez organ prowadzący wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne odwołuje się do art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy. Przepis ten określa bowiem ramy tych świadczeń. W aktualnym, od 1 września 2010 r., stanie prawnym opłaty te ustalane są za czas przekraczający bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę określony przez organ prowadzący. Przy czym czas bezpłatnych świadczeń nie może być krótszy niż 5 godzin dziennie. Należy zwrócić uwagę, że do 1 września 2010 r. zakres bezpłatnych świadczeń udzielanych przez przedszkole publiczne odwoływał się do bezpłatnego nauczania i wychowania w zakresie co najmniej podstaw programowych wychowania przedszkolnego (pierwotnie minimum programowego wychowania przedszkolnego). Przy czym stosownie do § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 z późn. zm.) dzienny czas pracy przedszkola przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, nie krótszy niż 5 godzin dziennie. Na tle ówcześnie regulowanej kwestii bezpłatności świadczeń udzielanych przez przedszkola publiczne wypracowane zostało w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko o konieczności wskazania zarówno konkretnych świadczeń, które podlegają opłacie, jak i starannej kalkulacji ekonomicznej. Obowiązek precyzowania przez rady gmin świadczeń udzielanych przez przedszkola ponad podstawę programową i wysokość tych opłat odpowiadających każdemu z tych świadczeń był niezbędny, bowiem tylko tak istniała możliwość weryfikacji czy faktycznie opłatą nie są objęte świadczenia, które ustawowo są bezpłatne. Natomiast dokonana ustawą z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (dz. U. Nr 148, poz. 991) nowelizacja m. in. art. 6 i art. 14 ust. 5 wprowadziła zasadę, że co najmniej 5 godzin dziennie przedszkole świadczy swoje usługi bezpłatnie. W tym czasie powinno realizować podstawy programowe wychowania przedszkolnego. Jednakże w pozostałym czasie też może ten program realizować, ale podlega on już opłacie. Porównując te dwa rozwiązania prawne można skrótowo ująć, iż do 1 września 2010 r. bezpłatne były świadczenia związane z realizacją przez przedszkole publiczne podstawy programowej wychowania przedszkolnego, a po tym dniu – świadczenia udzielane w określonym przez organ czasie, nie mniej niż 5 godzin dziennie. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że przyjęte w Uchwale kryterium ustalenia opłaty za ponad 5-ciogodzinny pobyt dziecka w przedszkolu jest prawidłowe. W związku z przyjętą w noweli zasadą unormowaną w art. 14 ust. 5 ustawy stwierdzić należy, że w aktualnym stanie prawnym przy ustalaniu opłat nie ma już znaczenia jakie świadczenie, czy to związane z realizacją podstawy programowej, czy też z nią nie związane będą realizowane w czasie nieobjętym bezpłatnym pobytem w przedszkolu. Należy bowiem zwrócić uwagę, że zakres świadczeń przedszkola publicznego jest określony ustawowo i dotyczy wychowania i opieki nad dziećmi. Natomiast szczegółowy zakres pracy wychowawczo-dydaktycznej i opiekuńczej danego przedszkola określa jego statut (art. 60 ust. 1 ustawy). Statut przedszkola stanowi podstawę do opracowania programu wychowawczego, a także ramowego rozkładu dnia, który obliguje nauczyciela danego oddziału do ustalenia szczegółowego rozkładu dnia, z uwzględnieniem potrzeb i zainteresowań dzieci oraz oczekiwań rodziców (załącznik Nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 z późn. zm.). W związku z tym zbędne jest powtarzanie w przedmiotowej uchwale szczegółowych świadczeń za które opłaty są określone, skoro nie ma wątpliwości, że przedszkole musi realizować program wychowawczo-dydaktyczny i sprawować opiekę nad dziećmi, a realizacja tych zadań podlega kontroli zarówno nadzoru pedagogicznego, administracyjnego, jak i społecznego poprzez radę przedszkola oraz radę rodziców. W tym więc zakresie pogląd Sądu I instancji jest błędny. Orzekający NSA nie zgadza się też ze stanowiskiem Sądu I instancji, kwestionującym prawidłowość ustalenia opłat za pobyt dziecka w przedszkolu Wbrew stanowisku Sądu I instancji, zaskarżona uchwała nie wprowadza opłaty stałej za uczęszczanie dziecka do przedszkola. Opłata ta jest określona procentowo w stosunku do minimalnego wynagrodzenia za pracę ustalonego na podstawie odrębnych przepisów. Przy czym, jest ona zróżnicowana w zależności od tego, czy pobyt dziecka w przedszkolu przekracza - o jedną godzinę czy o więcej niż jedną godzinę - dzienny wymiar ponad 5 godzin pobytu bezpłatnego. Uzależniona jest więc od czasu przez jaki udzielane są świadczenia w zakresie wychowania i opieki nad dzieckiem. Co prawda, organ stanowiący przyjął tylko dwie stawki, zrównując opłaty za pobyt ponad jedną godzinę pobytu bezpłatnego. Jednak stawka za pobyt ponad jednogodzinny jest mniejsza niż dwukrotność stawki za pobyt jedną godzinę ponad wymiar pobytu bezpłatnego, więc przyjętą zasadę należy uznać za korzystną dla opiekunów ponoszących opłaty za pobyt w przedszkolu. Nie jest również trafny pogląd Sądu I instancji dotyczący konieczności przeprowadzenia stosownej kalkulacji ekonomicznej i ustalania rzeczywistych kosztów oferowanych świadczeń, co zdaniem Sądu pozwoliłoby skontrolować ich adekwatność do rodzaju, jakości i czasu trwania świadczeń. Stanowisko takie byłoby zasadne w sytuacji gdyby opłaty pokrywały koszty związane z realizacją świadczeń wychowawczo-dydaktycznych i opiekuńczych udzielanych przez dane przedszkole. Oczywistym jest, że realizacja świadczeń wiąże się z określonymi kosztami m. in. osobowymi (wynagrodzenie nauczycieli, personelu pomocniczego) czy rzeczowymi (koszty utrzymania i eksploatacji budynku, wyposażenia itp.). Fakt, że zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli, stosownie do art. 5 ust. 5 ustawy, należy do zadań własnych gmin nie oznacza, że koszty te zobligowana jest w całości ponosić gmina. Gmina może podjąć taką uchwałę i zapewnić bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę przez cały czas funkcjonowania przedszkola, ale może też ustalić opłaty stosownie do art. 14 ust. 5 ustawy. Jeżeli opłaty te, jak to wskazano wyżej, pokrywałyby koszty udzielanych świadczeń, to gmina zobligowana byłaby przedstawić stosowną kalkulację. Natomiast w sytuacji gdy opłaty te mają charakter symboliczny i z oczywistych względów stanowią jedynie niewielki procent ponoszonych przez gminę kosztów udzielonych świadczeń, przeprowadzenie takiej kalkulacji nie jest uzasadnione, bowiem takie opłaty w żaden sposób nie mogą naruszać zasady ekwiwalentności. W niniejszej sprawie ustalone opłaty mają w istocie charakter symboliczny, w porównaniu do kosztów, jakie wiążą się z opieką nad dziećmi przebywającymi w przedszkolu ponad 5 godzin dziennie, na co Rada Miejska Grudziądza zwróciła uwagę w odpowiedzi na skargę. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, iż przedmiotowa uchwała nie narusza przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę jej podjęcia, a dokonana przez Sąd I instancji wykładnia tych przepisów jest błędna. Ponieważ doszło do naruszenia jedynie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznał skargę Wojewody Kujawsko-Pomorskiego uznając, że nie jest ona zasadna. Zaprezentowane w skardze stanowisko co do interpretacji przepisu art. 14 ust. 5 i art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy jest zbieżne z poglądem Sądu I instancji, a jak to przedstawiono wyżej, nie jest on prawidłowy. Z tych też względów, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 188 w związku z art. 151 P.p.s.a, orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.