II OSK 2525/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 24 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 48/12 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 48/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę Stowarzyszenia [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2011 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., Burmistrz B., po rozpoznaniu wniosku D. B., na podstawie art. 71 ust. 1 i 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4 oraz art. 82 i art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.) - dalej u.o.o.ś, a także § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 z późn. zm.) w związku z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia pn. Budowa elektrowni wiatrowej o wysokości od 46 do 78 m npt i mocy 600 kW wraz z infrastrukturą energetyczną, tj. stacją transformatorową i linią przesyłową na działce nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym B., gm. B. W marcu 2011 r. został opracowany wymagany dokument p.n.: "Raport o oddziaływaniu na środowisko dla budowy elektrowni wiatrowej wraz z infrastrukturą energetyczną tj.: stacją transformatorową i linią przesyłową na działce Nr [...] położonej w obrębie B., gm. B.". Burmistrz B. zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. z wnioskiem o uzgodnienie warunków realizacji omawianego przedsięwzięcia, skutkiem, czego inwestycja została uzgodniona i zaopiniowana, a treść tych uzgodnień została przez organ uwzględniona i w całości zawarta w decyzji. Zważywszy jednak na uchybienia wynikające z niedostatecznego zastosowania art. 3 ust. 1 pkt 11 u.o.o.ś, organ ponownie zawiadomił o przystąpieniu do przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko wnioskowanej inwestycji, wyznaczając 21 dniowy termin składania uwag i wniosków. Po przeanalizowaniu dokumentów sprawy, w tym raportu oddziaływania inwestycji na środowisko, ponownie dokonano wyłożenia raportu do publicznego wglądu, z udziałem nowych stron postępowania. Zdaniem organu inwestycja zapewnia dotrzymanie norm hałasu zarówno w porze dnia jak i nocy, jednak z uwagi na graniczne wartości tego parametru opcję tą odrzucono. Przyjęto natomiast inny wariant; w którym lokalizację obiektu przesunięto w głąb działki, zwiększając odległość od zabudowań. W rozwiązaniu tym natężenie dźwięku zamyka się w przedziale od 33,4 dB do 37,9 dB, a szczegółowa analiza poziomu hałasu emitowanego przez elektrownię zlokalizowaną na działce nr [...] dla najbliżej położonych terenów zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej została przedstawiona w raporcie oddziaływania na środowisko. Ustalenia zawarte w raporcie, zdaniem organu świadczą, że planowana inwestycja nie wpłynie znacząco na pogorszenie aktualnego stopnia zanieczyszczenia środowiska, przyjęte rozwiązania techniczne organizacyjne oraz zabezpieczenia ekologiczne skutecznie ograniczą ewentualne oddziaływanie do terenu inwestycji, i tym samym przedsięwzięcie nie wymaga ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania. Odwołania od powyższej decyzji złożyli: Stowarzyszenie [...], J. M., J. M., G. i A. R., D. i H. R., M. i M. K., K. G., D. i R. K., D. i S. Ż., E. Z., T. G. i T. S. W tożsamych, co do treści odwołaniach J. M., J. M., G. i A. R., D. i H. R., M. i M. K., K. G., D. i R. K., E. Z., T. G. i T. S. poinformowali, że nie wyrażają zgody na realizację przedsięwzięcia objętego zaskarżoną decyzją. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołań, decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Zdaniem organu odwoławczego, akta sprawy i treść zaskarżonej decyzji świadczą o tym, że organ I instancji nie naruszył przepisu art. 80 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Stowarzyszenie [...] zarzuciło zaskarżonej decyzji ostatecznej pominięcie praw i interesów właścicieli nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością, na której planowana jest inwestycja. Wskazując na te naruszenia Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że zarzuty skargi są bezzasadne, zwłaszcza bezzasadny jest zarzut nieuwzględnienia analizy wpływu inwestycji na środowisko. Zdaniem Sądu pierwszej instancji z ustaleń raportu wynika, że przyjęte przez inwestora rozwiązania techniczno-technologiczne, zapewniają bezpieczne funkcjonowanie elektrowni wiatrowej, bez szkody dla środowiska naturalnego oraz ludzi, natomiast lokalizacja elektrowni wiatrowej nie spowoduje zmiany użytkowania przyległych gruntów, które w dalszym ciągu będą mogły być użytkowane rolniczo. W ocenie Sądu autorzy raportu wykazali w sposób przekonujący, że wybór wariantu realizacji planowanego przedsięwzięcia pozwala na zachowanie podczas eksploatacji, wymaganych standardów emisyjnych w zakresie wszystkich przewidywanych emisji, tj. emisji hałasu, zanieczyszczenia powietrza promieniowania elektromagnetycznego oraz efektu migotania cieni. W skardze kasacyjnej Stowarzyszenia [...], zaskarżono w całości ww. wyrok i zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 133 § 1 P.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie istotnych okoliczności sprawy, art. 33 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 11 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz oceny oddziaływania na środowisko, polegające na niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu przez organ orzekający w pierwszej instancji, czego nie wziął pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny, a co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, - naruszenia art. 48 ust. 2 pkt 1 i art. 52 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2001 r. Nr 62 poz. 627 ze zm.) w zw. z § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. 2004 r. Nr 257 poz. 2573 ze zm.) przez przyjęcie, że raport dotyczący oceny oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko jest sporządzony zgodnie z wymogami ustawy, - naruszenia art. 107 § 3 i art. 136 k.p.a. oraz 62 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz oceny oddziaływania na środowisko przez stwierdzenie, że uzasadnienia zaskarżonych orzeczeń oraz Raportu oddziaływania na środowisko spełniały wymagania określone w przepisach prawa materialnego, a swobodna ocena dowodów nie została przekroczona, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i ustalenie stanu faktycznego. W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc pod uwagę z urzędu, jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie zachodzi przesłanka nieważności postępowania, określona w art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że nieważność postępowania zachodzi w przypadku, gdy strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany. Zasadniczą kwestią, determinującą prawidłowość przedmiotowego postępowania sądowoadministracyjnego, była ocena legitymacji procesowej stowarzyszenia zwykłego. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrywał skargę wniesioną przez Stowarzyszenie [...]. Stowarzyszenie to jest stowarzyszeniem zwykłym. Zostało wpisane do rejestru stowarzyszeń w Starostwie Powiatowym w W. pod poz. [...], nr [...]. Podkreślić należy, że Konstytucja RP zapewnia każdemu wolność zrzeszania się (art. 58 ust. 1). W konstytucyjną regulację wolności zrzeszania się są wpisane rejestracja (ewidencja) i ewentualne uzyskanie osobowości prawnej przez zrzeszenie (stowarzyszenie). Ustrojodawca zobowiązał bowiem ustawodawcę zwykłego do wprowadzenia takich unormowań, które jednoznacznie określą, które z zrzeszeń (stowarzyszeń) będą podlegać sądowej rejestracji (art. 58 ust. 3) oraz wskazał, że o odmowie rejestracji musi orzekać wyłącznie sąd (art. 58 ust. 2). Wynika stąd wniosek, że inne – niewymienione w ustawie zrzeszenia – mogą działać bez rejestracji, nie mając w konsekwencji osobowości prawnej (por. W. Sokolewicz, Komentarz do art. 58 Konstytucji RP, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, pod red. L. Garlickiego, t. IV, Warszawa 2005 r., s. 24-25). Ustawa zasadnicza, nakładając na ustawodawcę obowiązek określenia rodzajów zrzeszeń (stowarzyszeń) podlegających sądowej rejestracji, przewiduje też możliwość istnienia zrzeszeń niepodlegających takiej rejestracji (por. B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, C. H. Beck Warszawa 2009 r., s. 296). Zgodnie z art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr, 79 poz. 855 ze zm.) osoby w liczbie, co najmniej trzech, pragnące założyć stowarzyszenie zwykłe, uchwalają regulamin działalności, określając w szczególności jego nazwę, cel, teren i środki działania, siedzibę oraz przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie. Stowarzyszenie zwykłe jest uproszczoną formą stowarzyszenia, nieposiadającą osobowości prawnej. Prostsza forma stowarzyszeń zwykłych wyraża się po pierwsze - w obniżeniu minimalnej liczby osób uprawnionych do ich założenia (z 15 do 3 osób), po drugie - w zastąpieniu wymogu uchwalania statutu mającego rozbudowaną treści wymogiem uchwalania znacznie bardziej uproszczonego regulaminu i po trzecie - w zastąpieniu wniosku do sądu o rejestrację w Krajowym Rejestrze Sądowym (KRS) wnioskiem do organu nadzorującego (starosty), informującym o utworzeniu stowarzyszenia zwykłego. Do stowarzyszeń zwykłych nie stosuje się m.in. art. 10 i art. 11 Prawa o stowarzyszeniach, co oznacza, że stowarzyszenie takie nie może mieć organów, niemniej posiada ono wewnętrzną strukturę organizacyjną (art. 2 ust. 2 Prawa o stowarzyszeniach) i musi określać w regulaminie przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie (niebędącego jednak organem). Konsekwencją braku osobowości prawnej stowarzyszenia zwykłego jest brak zdolności do czynności prawnych i brak własnego majątku (por. A. Kidyba, Ustawa o fundacjach. Prawo o stowarzyszeniach, Warszawa 1997 r., s. 71-73). Stowarzyszeniom zwykłym przysługuje zdolność sądowa tj. zdolność do występowania w postępowaniu, jako strona np. w postępowaniu sądowoadministracyjnym (art. 25 § 2 P.p.s.a.). Zdolność sądowa organizacji społecznych, zarówno posiadających osobowość prawną, jak i niemających takiej osobowości, w zakresie ich statutowej działalności, jest także konsekwencją przyznania takim organizacjom w prawie publicznym prawa do udziału w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób. Stowarzyszenie zwykłe nie ma osobowości prawnej. Tworzą je wszyscy członkowie, czyli grupa osób zorganizowana w celu prowadzenia oznaczonej działalności. Do stowarzyszeń zwykłych nie mają zastosowania m.in. przepisy art. 10 i art. 11 ustawy - Prawo o stowarzyszeniach, co oznacza, że regulamin stowarzyszenia określa tylko sposób działania grupy osób. Taka grupa osób może mieć wewnętrzną strukturę organizacyjną (art. 2 ust. 2 ustawy), lecz nie może mieć organów. Stowarzyszenie zwykłe musi mieć przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie (art. 40 ust. 2 ustawy), ale przedstawiciel ten nie jest jego organem (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2012 r., sygn. II OSK 1308/11, [w:] CBOSA). Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w wyroku z dnia 14 grudnia 2012 r., sygn. I CSK 234/12 (Lex nr 1307997), że ze względu na nieprzysługiwanie stowarzyszeniom zwykłym osobowości prawnej i niestosowanie do nich przepisów o osobach prawnych, podmiotem praw i obowiązków w stosunkach cywilnoprawnych związanych z działalnością stowarzyszeń zwykłych, nie mogą być same te stowarzyszenia, lecz tylko ich członkowie. Zatem tylko wszyscy członkowie stowarzyszenia zwykłego mogą stać się podmiotami określonych praw i obowiązków w razie dokonania czynności prawnej przez nich wszystkich lub przez ustanowionego przez nich przedstawiciela, działającego w granicach umocowania. "Podobnie w zakresie stosunków cywilnoprawnych wynikających z innych zdarzeń niż czynności prawne wszyscy członkowie stowarzyszenia zwykłego mogą stać się podmiotami określonych praw i obowiązków, jeżeli dane zdarzenie pozostaje w związku z akceptowaną przez wszystkich członków działalnością stowarzyszenia i w odniesieniu do nich wszystkich spełnione są przesłanki odpowiedzialności za skutki tego zdarzenia." Powyższe rozważania prowadzą do konstatacji, że skoro stowarzyszenie zwykłe nie ma osobowości prawnej to, w postępowaniu sądowoadministracyjnym, legitymację procesową posiadają wszyscy członkowie tego stowarzyszenia, jako podmioty praw i obowiązków. Konieczne jest przy tym jednoznaczne zweryfikowanie przez sąd, w oparciu o przedłożone dokumenty, że wszystkie osoby podpisane pod skargą były założycielami czy też są członkami stowarzyszenia, uprawnionymi do złożenia skargi. Stosownie do treści art. 28 § 1 P.p.s.a, osoby prawne oraz jednostki organizacyjne mające zdolność sądową dokonują w postępowaniu czynności przez organy albo osoby uprawnione do działania w ich imieniu. Osoby te mają obowiązek wykazać swoje umocowanie dokumentem przy pierwszej czynności w postępowaniu (art. 29 P.p.s.a.). Wykazanie umocowania wymaga formy dokumentu, a zwykle będzie to dokument urzędowy (odpis z KRS) lub prywatny (statut, umowa spółki, regulamin stowarzyszenia). Z akt sprawy wynika, że skargę, w imieniu Stowarzyszenia [...], podpisał jego przewodniczący Arkadiusz Grzanka. Również przewodniczący udzielił pełnomocnictwa radcy prawnemu do reprezentowania Stowarzyszenia przed Sądem pierwszej instancji. Z normy art. 40 ust. 2 Prawa o stowarzyszeniach nie wynika, aby przedstawiciel reprezentujący stowarzyszenie mógł zaciągać zobowiązania ze skutkiem dla stowarzyszenia. Jednak skoro stowarzyszenie zwykłe stanowi grupa osób, oznacza to, że zaciągać zobowiązania majątkowe mogą członkowie osobiście lub działając przez pełnomocnika na zasadach i w sposób określony w przepisach Kodeksu cywilnego o pełnomocnictwie (por. postanowienie SN z dnia 11 października 2001 r., sygn. I ACa 214/01, OSA 2003, z. 1, poz. 1). Mając na względzie poczynione wyżej rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że właściwym dokumentem, z którego wynikałoby upoważnienie do udzielenia pełnomocnictwa procesowego radcy prawnemu przez stowarzyszenie zwykłe, jest dokument podpisany przez wszystkich członków stowarzyszenia. Źródłem takiego upoważnienia nie można natomiast uznać regulaminu, jako dokumentu statuującego li tylko powstanie stowarzyszenia zwykłego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. Rzeczą Sądu pierwszej instancji będzie zatem uwzględnienie powyższej oceny prawnej, dotyczącej kwestii legitymacji procesowej stowarzyszenia, podczas ponownej oceny formalnej skargi Stowarzyszenia [...]. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a., odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. W istocie rzeczy bowiem w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z wadliwym orzeczeniem Sądu pierwszej instancji.