II SA/Wa 86/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński Sędziowie WSA Andrzej Góraj (spr.) Anna Mierzejewska Protokolant referent stażysta Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi B. Z. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję, oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] września 2011 r. nr [...] 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) - dalej: kpa, art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 116, poz. 675 ze zm.) oraz § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 23 maja 2008 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 96, poz. 617 ze zm.), stwierdził nieważność decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] przyznającej [...] B. Z. pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego w N. przy ul. [...]. Po rozpoznaniu wniosku B. Z. z dnia [...] października 2011 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją, Komendant Główny Straży Granicznej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 127 § 3 kpa, w dniu [...] listopada 2011 r. wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2011 r. nr [...]. W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że w myśl art. 92 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Wskazał, iż na podstawie art. 98 ust. 1 powołanej ustawy, funkcjonariuszowi, który dysponuje ww. prawem, lecz organy Straży Granicznej go nie zrealizowały, może być przyznana pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Podniósł, iż warunki przyznawania pomocy finansowej określone zostały w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 23 maja 2008 r., które stanowi, że przedmiotowe świadczenie może być przydzielone jednorazowo funkcjonariuszowi, gdy wystąpi on z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej oraz przedstawi dokumenty potwierdzające fakt ubiegania się o lokal mieszkalny lub dom jednorodzinny w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Komendant wyjaśnił, że B. Z. w dniu [...] marca 2009 r., mocą umowy sprzedaży oraz oświadczenia o ustanowieniu hipoteki, stał się, wraz z osobą pozostającą w nim w konkubinacie, współwłaścicielem lokalu mieszkalnego, znajdującego się w N. przy ul. [...]. Powyższe, w ocenie Komendanta, oznacza, że funkcjonariusz nie spełniał wymienionych wskazanymi wyżej przepisami warunków do otrzymania pomocy finansowej, ponieważ posiadany przez niego udział, wynoszący ½, we współwłasności lokalu, nie stanowi odrębnej nieruchomości. Tym samym konieczne było wyeliminowanie decyzji nr [...] z obrotu prawnego, jako aktu dotkniętego wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Pismem z dnia 17 grudnia 2011 r. B. Z. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], wnosząc o jej uchylenie, uchylenie decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: art. 92 ust. 1 i art. 98 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej oraz § 3 ust. 2 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 23 maja 2008 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez funkcjonariuszy Straży Granicznej, poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepisy te uniemożliwiają przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego we współwłasności; art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez przyjęcie, że zachodzi rażące naruszenie prawa, gdyż treść decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] pozostaje, zdaniem KGSG, "w ewidentnej sprzeczności z treścią przepisów wymienionych w pkt 1, a charakter naruszenia powoduje, że konieczne było odwołanie się przez organ administracji do instytucji stwierdzenia nieważności i w konsekwencji wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji nr [...] Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] kwietnia 2009 r."; art. 7, art. 77 kpa, poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącego i niezbadanie wszechstronnie sprawy, w szczególności nierozpatrzenie z urzędu całego materiału dowodowego dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. W odpowiedzi na skargę organ, uznając skargę za niezasadną, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, jako wadliwa. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny prawidłowości zastosowania przez organ normy art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a w dalszym zakresie do wykładni przepisu art. 92 i 98 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 116, poz. 675). Podstawą wydania rozstrzygnięcia, stwierdzającego nieważność decyzji przyznającej pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego, było dopatrzenie się przez organ w przedmiotowej decyzji rażącego naruszenia prawa. Materia objęta sformułowaniem "rażące naruszenie prawa" była już wielokrotnie przedmiotem interpretacji zarówno doktryny, jak i judykatury. Jak podkreślił m. in. NSA w wyroku z dnia 06 stycznia 2009 r. (II GSK 600/08, Lex nr 475235) "posłużenie się przez ustawodawcę w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 kpa nieostrym pojęciem rażącego naruszenia prawa, wymaga szczególnej staranności w budowaniu tezy, że naruszenie jasnych w treści norm proceduralnych jest rażącym naruszeniem prawa. O ile bowiem w przypadku prawa materialnego teza ta w zasadzie nie jest kwestionowana, to w odniesieniu do prawa procesowego, chociażby z uwagi na istnienie trybu wznowienia, tylko niektóre przypadki mogą być kwalifikowane, jako rażące. Zalicza się do takich przypadków pogwałcenie zasad ogólnych Kodeksu Postępowania Administracyjnego. Uważa się przy tym, że o tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia. W odniesieniu do przepisów o postępowaniu administracyjnym, za rażące naruszenie należy uznać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, określonych w art. 6 - 11 kpa w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania (wyrok NSA z 8 czerwca 1983 r. I SA 355/83)". W świetle powyższych poglądów, które tutejszy Sąd w pełni akceptuje, aby naruszenie prawa mogło być uznane za rażące, musi ono być oczywiste. To zaś sprawia, iż za rażące naruszenie prawa nie sposób uznać sytuacji, gdy mają miejsce różnice w wykładni przepisów prawa. Wtedy bowiem nieprawidłowa wykładnia nie może być oceniana jako powodująca rażące naruszenia prawa. W sytuacji, gdy sporny przepis jest różnie interpretowany nie zachodzi więc sytuacja oczywistej niezgodności rozstrzygnięcia z prawem. W świetle powyższego, w sytuacji która miała miejsce w niniejszej sprawie, a sprowadzającej się do różnić w wykładni przepisów prawa, organ wywiódł chybiony wniosek o zaistnieniu sytuacji polegającej na rażącym naruszeniu prawa. Stąd, w ocenie tutejszego Sądu, stosowanie przez organ w realiach niniejszej sprawy normy art. 156 § 1 pkt 2 kpa było nieuprawnione. Niezależnie jednak od powyższego, odnosząc się do materii stanowiącej meritum niniejszej sprawy, wskazać należy, że art. 92 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 116, poz. 675), stanowi, iż funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczny członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane powołaną ustawą formy zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Straży Granicznej, którymi są: – przydział funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego (art. 92 ust. 1 ustawy), – przyznanie funkcjonariuszowi równoważnika za brak lokalu, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej (art. 96 ust. 1 ustawy), – przyznanie funkcjonariuszowi pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej lub towarzystwie budownictwa społecznego albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego, stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 98 ust. 1). Zasady przyznawania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej lub towarzystwie budownictwa społecznego albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego, stanowiącego odrębną nieruchomość, funkcjonariuszowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, zasady zwrotu tej pomocy oraz jej wysokość określa, wydane w oparciu o delegację ustawową, zawartą w art. 98 ust. 4 ustawy o Straży Granicznej, rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 23 maja 2008 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 96, poz. 617). Z powołanych wyżej przepisów wynika, że każdemu funkcjonariuszowi Straży Granicznej w służbie stałej, który nie ma zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego, bądź równoważnika pieniężnego za brak lokalu albo pomoc finansowa na uzyskanie lokalu. Gramatyczna wykładnia art. 92 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej w związku z art. 98 ust. 1 tej ustawy wskazuje, że przysługujące funkcjonariuszowi prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane w pierwszej kolejności poprzez przydzielenie lokalu, a dopiero gdy przydziału nie dokonano, funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje pomoc finansowa. Pomoc finansowa, o której mowa art. 98 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, jest zatem konsekwencją niezrealizowania uprawnienia funkcjonariusza, który ma prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego, określonego w art. 94 ustawy. Treść przepisu art. 98 ust. 1 ustawy, według której przedmiotowa pomoc finansowa przysługuje funkcjonariuszowi, w sytuacji określonej tą normą prawną, na uzyskanie spółdzielczego lokalu mieszkalnego, lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu jednorodzinnego, wyraźnie wskazuje, że chodzi tu o pomoc, która ma umożliwić uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego. Z literalnego brzmienia powołanego przepisu wynika, że uprawniony do pomocy jest wyłącznie funkcjonariusz w służbie stałej. To on jest podmiotem uprawnień wynikających z wyżej wskazanych przepisów prawa, natomiast wskazani w art. 93 ustawy członkowie rodziny funkcjonariusza uwzględniani są tylko przy przydziale lokalu, jak też wysokości równoważnika lub pomocy finansowej. Podkreślić należy, iż zarówno przepisy ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej, jak i przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 23 maja 2008 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez funkcjonariusza Straży Granicznej, nie ograniczają przyznania pomocy finansowej do nabycia lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość na wyłączną własność uprawnionego, to jest funkcjonariusza w służbie stałej. Analizując omawiane regulacje prawne nie można bowiem abstrahować od podstawowej kwestii, a mianowicie celu powołanych uregulowań prawnych, dotyczących pomocy finansowej. Przesłanki towarzyszące powstaniu przedmiotowych przepisów sprowadzają się zaś do tego, aby uprawniony funkcjonariusz przeznaczył uzyskane środki na zaspokojenie własnych potrzeb mieszkaniowych, a w razie posiadania rodziny, także potrzeb członków rodziny, wymienionych w art. 93 ustawy Straży Granicznej. Takie zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych może nastąpić również poprzez uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość także na współwłasność z inną osobą. W świetle powyższego, w ocenie tutejszego Sądu nabycie przez funkcjonariusza lokalu mieszkalnego na współwłasność z konkubiną, nie pozbawia skarżącego, będącego funkcjonariuszem w służbie stałej, który nie ma zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, prawa do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, o jakiej mowa w art. 98 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej. Należy bowiem pamiętać o tym, że omawiana pomoc finansowa ma charakter podmiotowy, rozumiany jako uprawnienie funkcjonariusza w służbie stałej, spełniającego poza tym określone ustawą o Straży Granicznej przesłanki. Wbrew stanowisku organu nie jest ona natomiast związana z lokalem mieszkalnym, by można była nadać jej charakter przedmiotowy. Dodatkowo należy wskazać, iż po skorzystaniu z pomocy finansowej, o której mowa w art. 98 ustawy o Straży Granicznej, funkcjonariusz, zgodnie z przepisem art. 99 pkt 1 powołanej ustawy, zostanie wyeliminowany z kręgu osób, którym mogłoby przysługiwać prawo do przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej. Zatem właśnie poprzez pomoc finansową zostanie zrealizowany cel przepisów rozdziału 12 ustawy o Straży Granicznej, czyli zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych skarżącego. W konsekwencji zarówno zaskarżoną decyzję, jak też utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji, jako wydane w oparciu o niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz błędną wykładnię przepisu art. 98 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, należało wyeliminować z obrotu prawnego. Rozpoznając sprawę ponownie organy winny uwzględnić wyżej zaprezentowaną wykładnię przepisów kpa i rozdziału 12 ustawy o Straży Granicznej. W związku z powyższym, uznając że skarżona decyzja narusza prawo, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w pkt 1 wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku zostało wydane w myśl art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.