II SA/Kr 431/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi A.S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. znak [...] w przedmiocie odmówienia przywrócenia terminu do wniesienia odwołania postanawia: odrzucić skargę IISA/Kr 431/12 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...]października 2010r. znak [..] nakazał inwestorowi S.S. rozbiórkę obiektu budowlanego kubaturowego tj. budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego na działkach [...] i [...] obr. [...]. Odwołanie od tej decyzji oraz pismo z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania w dniu 31 stycznia 2011r. złożyła pani A.S. . Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 20 stycznia 2012r. znak [...] odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu postanowienia stwierdzono, ze skarżona decyzja została doręczona P. A.S. w dniu 28 października 2010r., albowiem brak było możliwości doręczenia przesyłki pocztowej w sposób, o którym mowa w art. 42 (doręczenie bezpośrednio adresatowi) i 43 k.p.a. (doręczenie pełnoletniemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu) Zatem zachodziły przesłanki do zastosowania art. 44 k.p.a. Z zalegającej w aktach PINB koperty oraz zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że po raz pierwszy próbowano doręczyć przesyłkę w dniu 14 października 2010r., a zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie 7 dni pozostawiono w skrzynce oddawczej adresata. Przesyłka była powtórnie awizowana w dniu 21 października 2010r., a następnie zwrócona do nadawcy 29 października 2010 r. Skoro przesyłka nie została odebrana przez skarżącą, a pierwsza próba doręczenia miała miejsce 14 października 2010r., to doręczenie, zgodnie z brzmieniem art. 41 § 4 k.p.a., należy uznać za skuteczne z dniem 28 października 2010r. Odwołanie skarżącej zostało nadane w placówce pocztowej [...] w dniu 31 stycznia 2011 r. , zatem zostało złożone z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a. Podniesiono ponadto, że w świetle art. 58 § 1 k.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wnioskiem należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (art. 58 § 2 k.p.a). Brzmienie cytowanych przepisów nie pozostawia wątpliwości co do tego, że przywrócenie uchybionego terminu ma charakter wyjątkowy i nastąpić może jedynie w przypadku, gdy spełnione zostaną wszystkie określone w nim przesłanki. W szczególności więc przywrócenie takie możliwe jest tylko wtedy, gdy uchybienie terminowi nastąpiło bez winy strony. W ocenie WINB w przedmiotowej sprawie uchybienie terminu nie nastąpiło bez winy skarżącej. We wniosku o przywrócenie terminu podnosi iż stale zamieszkuje na terenie [...] oraz upoważniła swojego ojca S.S. do odbioru korespondencji. Przy czym P. S.S. w dniach od 14 października do dnia 14 listopada 2010r. przebywał na terenie [...], tym samym nie mógł zadośćuczynić czternastodniowemu terminowi do złożenia odwołania. W ocenie WNIB bez wpływu pozostaje fakt udzielenia przez skarżącą pełnomocnictwa P. S.S. , gdyż ani skarżąca, ani jej pełnomocnik nie przedłożyli w organie I instancji stosownego pełnomocnictwa, a skoro tak, to nie można stwierdzić, iż pobyt P. S.S. poza granicami Polski w okresie, w którym próbowano doręczyć skarżącej przesyłkę zawierającą decyzję PINB miał jakikolwiek wpływ na niemożność złożenia przez P. A.S. odwołania. Co się tyczy zmiany miejsca zamieszkania P. A.S. podkreślenia wymaga, iż w toku postępowania organu I instancji skarżąca w żaden sposób nie podniosła, iż jest on nie aktualnym adresem. PINB pismem z 8 lipca 2009r., nadanym w placówce pocztowej 14 lipca 2009r., a odebranym przez P. L.S. matkę skarżącej 17 lipca 2009r. zawiadomił o wszczęciu postępowania oraz pouczył strony o treści art. 41 k.p.a., w świetle którego w toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swego adresu, w razie zaniedbania powyższego obowiązku doręczanie pism pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny. Również w istotnym dla organów nadzoru budowlanego źródle informacji jakim jest ewidencja gruntów i budynków widnieje adres P. A.S. - ul. [...], a zgodnie z treścią art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity z 2010r. Dz. U. nr 193, póz. 1287 zezm.) właściciel nieruchomości jest obowiązany zgłaszać właściwemu staroście wszelkie zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków. Zatem niemożność odbioru zaskarżonej decyzji, a tym samym dotrzymania czternastodniowego terminu do złożenia od niej odwołania wynikała z zaniedbania strony w zakresie niedopełnienia przez skarżącą ciążących na niej obowiązków poinformowania właściwych organów o zmianie miejsca zamieszkania. Tym samym w ocenie MWINB nie zachodzą przesłanki do przywrócenia terminu dla złożenia odwołania od decyzji. W skarżonym postanowieniu nie zawarto pouczenia o możliwości jego zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie oraz stwierdzono że jest ono niezaskarżalne. Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie WINB z dnia [...] stycznia 2012r. znak [...], Skarżąca zarzuciła postanowieniu, naruszenie art. 58 § 1 KPA, 33§ 4 KPA w związku z art. 41 KPA , art. 59 § 2 KPA w zw. Z art. 134 KPA art. 125 § 3 KPA w zw. Z art. 124§ 1 KPA oraz w zw. z art. 9 § i art. 112 KPA i wniosła o uchylenie w całości skarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o odrzucenie skargi, podnosząc, że na podstawie art. 58 § 1 pkt. 6 w związku z art. 3 § 2 pkt. 2 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) – postanowienie to nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, zatem skarga w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Artykuł 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na określone kategorie postanowień, tj. na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd pierwszej kolejności stwierdza, że nie podziela poglądu, w myśl którego na postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, wydane w trybie art. 59 § 2 k.p.a., nie służy zażalenie, lecz bezpośrednio skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. (tak: WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 12 stycznia 2012r. sygn. I SA/Bk 445/11). Sąd w niniejszym składzie prezentuje pogląd, że nie jest dopuszczalna odrębna skarga na postanowienie organu administracji publicznej o odmowie przywrócenia terminu do wniesienie odwołania i wskazuje na następujące regulacje. Artykuł 59 § 1 k.p.a. stanowi, że o przywróceniu terminu postanawia właściwy w sprawie organ administracji publicznej, zaś na postanowienia o odmowie przywrócenia terminu służy zażalenie. W art. 59 § 2 k.p.a. przewidziano szczególną regulację odnoszącą się do trybu orzekania o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia, o czym postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia. Postanowienie, o którym mowa w art. 59 § 2 k.p.a. jest ostateczne z momentem jego wydania, a zatem należy uznać, że na takie postanowienie - również odmowne, nie służy zażalenie lub inny środek zaskarżenia, w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skoro na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania nie służy zażalenie, do rozważenia pozostaje czy postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania nie należy do kończących postępowanie w sprawie lub czy nie rozstrzyga ono sprawy co do istoty. Kończącym postępowanie jest tylko takie orzeczenie, którego uprawomocnienie się trwale zamyka drogę do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Taki charakter ma postanowienie stwierdzające wniesienie odwołania z uchybieniem terminu. Co więcej , brak możliwości zaskarżenia postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do sądu administracyjnego nie powoduje, że nie podlega ono kontroli sądowej. Jak wynika bowiem z art. 58 § 2 k.p.a., składając prośbę o przywrócenie terminu należy jednocześnie dopełnić czynności, dla której przewidziany był termin. W wypadku odmowy przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, kończącym postępowanie będzie zatem kolejne postanowienie które organ musi wydać, tj. postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia takiego środka. Dopiero to postanowienie zakończy postępowanie w sprawie i na nie przysługiwać będzie skarga do sądu administracyjnego, który nie będąc związany granicami skargi a rozstrzygając w granicach danej sprawy, będzie badał prawidłowość obydwóch wydanych w sprawie postanowień, zwłaszcza że tworzą one logiczną i wzajemnie powiązaną sekwencję rozstrzygnięć organu administracyjnego. W oczywisty sposób postanowienie o odmowie przywrócenia terminu nie rozstrzyga też co do istoty sprawy, gdyż jest jedynie rozstrzygnięciem proceduralnym, które wywiera co prawda wpływ i wywołuje skutki w zakresie dalszego sposobu rozstrzygania sprawy przez organ administracyjny, ale w żaden sposób nie odnosi się do praw i obowiązków strony, o których rozstrzygała decyzja organu I Instancji. W związku z powyższym, skoro na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu nie przysługuje zażalenie, nie rozstrzyga ono sprawy co do istoty, ani też nie kończy postępowania, to po myśli art. 3 § 2 pkt. 2 p.p.s.a. -odczytywanego a contrario- nie może przysługiwać na nie skarga do sądu administracyjnego. Takie rozumienie pozostaje również w zgodzie z zasadą ekonomiki postępowania sądowoadministracyjnego oraz szybkości postępowania administracyjnego. Gdyby przyjąć bowiem stanowisko odmienne tj. dające możliwość wniesienia skargi bezpośrednio od postanowienia o odmowie przywrócenia terminu, to najpierw należałoby prowadzić postępowanie sądowoadministracyjne związane z rozpoznaniem tej właśnie skargi, przy równoczesnym pozostawieniu zalegającego w aktach i nierozstrzygniętego odwołania. Następnie dopiero, po uprawomocnieniu się wyroku w tej właśnie sprawie -oczywiście w zależności od jej wyniku - rozpoznawana byłaby skarga na postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Taka interpretacja nie zmierza do rozstrzygania spraw w rozsądnym terminie, mnoży bez potrzeby postępowania sądowoadministracyjne, prowadzi de facto do dwukrotnego kontrolowania przez Sąd tej samej sprawy, powoduje tym samym konieczność ponoszenia przez strony opłaty od dwóch skarg. Nie wspominając o tym, że taka interpretacja nie wynika z literalnej wykładni art. 59 § 2 KPA oraz art. 3 § 2 pkt. 2 p.p.s.a. Jednym słowem Sąd nie znajduje przekonywujących argumentów, które mogłyby za takim stanowiskiem przemawiać. Wobec powyższego, stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., oraz w związku z treścią art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji postanowienia