II GSK 1558/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędziowie NSA Maria Myślińska Hanna Kamińska Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Izby Notarialnej w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 453/12 w sprawie ze skargi Rady Izby Notarialnej w R. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz Rady Izby Notarialnej w R. 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 453/12, oddalił skargę Rady Izby Notarialnej w R.(dalej: skarżąca) na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie wniosku o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej, z następującym uzasadnieniem. Decyzją z dnia 10 listopada 2011 r. Minister Sprawiedliwości powołał B. G. (dalej: uczestnik) na stanowisko notariusza i wyznaczył siedzibę kancelarii notarialnej w R. Od powyższej decyzji Rada Izby Notarialnej w R. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżoną w sprawie decyzją Minister Sprawiedliwości na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 129 § 1 i 2 i art. 138 § 1 pkt 3, art. 104 i art. 107 § 1, 2, 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej k.p.a.) umorzył postępowanie odwoławcze w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu wskazał, iż odwołanie jest niedopuszczalne, gdyż zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zdaniem organu skarżąca nie ma interesu prawnego w złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ponieważ żaden przepis administracyjnego prawa materialnego nie przewiduje wprost udziału samorządu notarialnego jako strony w postępowaniach w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza (asesora notarialnego) i żaden przepis takiego przymiotu samorządowi notarialnemu nie nadaje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę Rady Izby Notarialnej w R. na powyższą decyzję, stwierdzając, że skarżąca nie posiada interesu prawnego pozwalającego jej skutecznie wnieść wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji Ministra Sprawiedliwości powołującej uczestnika na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej, gdyż nie jest stroną tego postępowania. Sąd I instancji uznał, że w świetle przepisów ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (Dz. U. Nr 22, poz. 91 ze zm.) rady właściwych izb notarialnych posiadają tylko procesowe uprawnienia. Zgodnie z art. 10 i 35 pkt 1 Prawa o notariacie, rady izb notarialnych posiadają prawo opiniowania wniosków o powołanie notariusza i wyznaczania siedziby jego kancelarii, a także w sprawie odwoływania notariuszy i asesorów notarialnych. Zdaniem Sądu art. 28 k.p.a. nie może stanowić postawy do uznania konkretnego podmiotu za stronę postępowania administracyjnego. Pojęcie strony, jakim posługuje się ten przepis, może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku (por. m. in. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 1995 r., I SA 1326/93, Glosa 1996, nr 1, s. 5). Interes prawny to zatem interes, którego podstawą mogą być wyłącznie przepisy materialnego prawa administracyjnego. Sąd wskazał także, że interes prawny, o jakim mowa w art. 28 k.p.a., to interes indywidualny, konkretny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Tymczasem sprawy o powołanie na stanowisko notariusza nie dotyczą indywidualnego interesu prawnego izb notarialnych, lecz indywidualnych interesów osób ubiegających się o powołanie na stanowisko notariusza. W ocenie Sądu żaden przepis administracyjnego prawa materialnego nie przewiduje wprost udziału samorządu notarialnego, jako strony w postępowaniach w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza (asesora notarialnego) i żaden przepis takiego przymiotu samorządowi notarialnemu nie nadaje. Z art. 10 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie wynika jedynie, iż samorząd notarialny jest organem opiniodawczym, współdziałającym przy wydawaniu decyzji w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza. Dotychczasowa praktyka organów administracji uznających rady izb notarialnych za strony postępowania administracyjnego o powołanie czy odwołanie notariusza (asesora notarialnego) nie wynikała wprost z treści przepisu prawa, lecz z uchwały 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 6 lutego 1996 roku (III AZP 26/95, OSNP 1996/12/164). Sąd Najwyższy stwierdził wówczas, iż choć żaden przepis materialnego prawa administracyjnego nie przyznaje samorządowi notarialnemu statusu strony w postępowaniu w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza, nie byłoby możliwe spełnienie przez rady izb notarialnych większości uprawnień przyznanych im przepisami ustawy Prawo o notariacie, bez wyposażenia ich we właściwe instrumenty prawne, przede wszystkim zaś w uprawnienie do zaskarżenia decyzji administracyjnych w przedmiocie powołania notariusza i wyznaczenia siedziby jego kancelarii. Powyższe stanowisko wskazuje jednoznacznie na brak konkretnej podstawy materialnoprawnej przyznającej samorządowi notarialnemu status strony w toku postępowania administracyjnego dotyczącego notariuszy (asesorów notarialnych). Zgodnie z treścią art. 35 pkt 2 Prawa o notariacie do zakresu działania rady izby notarialnej należy nadzór nad wykonywaniem obowiązków przez notariuszy, asesorów notarialnych i aplikantów notarialnych oraz nad przestrzeganiem przez nich powagi i godności notariusza. W przepisie tym mowa jest wprost o nadzorze nad notariuszami, nie zaś nad kandydatami na notariuszy. Tymczasem do momentu złożenia ślubowania nie można mówić o powołaniu kandydata na notariusza, mimo wydania przez organ stosownej decyzji w tym zakresie. Brak zatem jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, iż odmawiając Izbie Notarialnej w R. prawa udziału w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie powołania B. G. na stanowisko notariusza Minister Sprawiedliwości uniemożliwił Radzie tej Izby Notarialnej wykonywanie obowiązków sprawowania nadzoru nad notariuszami i sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu. Ustawodawca wyposażył radę izby notarialnej w szereg instrumentów (np. wizytacje i lustracje kancelarii notarialnych, wnioskowanie o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego), za pomocą których może skutecznie czuwać nad zapewnieniem wysokiego poziomu merytorycznego dokonywanych przez notariuszy czynności. Odnosząc się do zarzutów skarżącej dotyczących naruszenia art. 17 Konstytucji RP poprzez pozbawienie samorządu notarialnego uprawnienia do władczego współdecydowania o dopuszczeniu do zawodu notariusza, Sąd I instancji wskazał, że żaden przepis ustawy Prawo o notariacie nie przyznaje samorządowi notarialnemu uprawnienia do władczego współdecydowania o dopuszczeniu do wykonywania zawodu notariusza. Z art. 10 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie wynika jedynie, iż samorząd notarialny jest organem opiniodawczym, współdziałającym przy wydawaniu decyzji w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza. Opinia samorządu notarialnego nie jest jednak wiążąca i podlega ocenie jak każdy inny dowód. Minister Sprawiedliwości w toku postępowania jest związany przepisami prawa materialnego (ustawa Prawo o notariacie) oraz proceduralnymi (kodeksem postępowania administracyjnego). Żadna z tych ustaw nie przyznaje samorządowi notarialnemu władczego decydowania czy choćby współdecydowania o dopuszczeniu do zawodu notariusza. Konstytucyjność powołanych ustaw w tym zakresie do chwili obecnej nie została zakwestionowana, stąd wiążą one organ wydający decyzję w przedmiocie powołania na notariusza. Rada Izby Notarialnej w R. złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.: 1) art. 19, art. 21 § 3, art. 22, art. 35, art. 44 § 1, art. 51 § 1, art. 53, art. 55, art. 58 oraz art. 73 Prawa o notariacie (Dz. U. z 2008 r., nr 189, poz. 1158 ze zm.) w zw. z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP poprzez odmowę przyznania Izbie Notarialnej w R. interesu prawnego w sprawie powołania notariusza i wyznaczenia siedziby jego kancelarii; 2) art. 26 § 2 i art. 26 § 3 Prawa o notariacie w zw. z art. 35 pkt 2 w zw. z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez odmowę uznania, że izba notarialna posiada podmiotowość prawa publicznego, która jest źródłem jej interesu prawnego w postępowaniu w przedmiocie powołania na notariusza i wyznaczenia siedziby jego kancelarii oraz legitymacji skargowej; 3) art. 26 § 2 i art. 26 § 3 Prawa o notariacie w zw. z art. 35 pkt 2 Prawa o notariacie w zw. z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez ograniczenie Izbie Notarialnej w R. możliwości wykonywania pieczy nad należnym wykonywaniem zawodu notariusza; 4) art. 2 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnioną zmianę dotychczas jednolitej, długotrwałej praktyki orzeczniczej, a tym samym naruszenia wynikającej ze wskazanego przepisu zasady ochrony zaufania do państwa. II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 lit. b p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, mimo że zaskarżona decyzja naruszyła, co podniesiono w skardze Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., art. 28 i 29, jak również art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), a zatem powinna zostać uchylona na mocy art. 145 § 1 pkt b p.p.s.a.; 2) art. 134 § 1 w zw. z art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt b p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, mimo że zaskarżona decyzja naruszyła art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP, czego sąd nie wziął pod uwagę; 3) art. 141 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. poprzez brak należytego ustosunkowania się do zarzutów podniesionych przez skarżącą. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że interes prawny samorządów specjalnych – analogicznie jak w przypadku jednostek samorządu terytorialnego – obejmuje samodzielne administrowanie powierzoną im dziedziną spraw publicznych, np. związaną z wykonywaniem doniosłego społecznie zawodu lub prowadzeniem działalności gospodarczej, przy uwzględnieniu potrzeb i dążeń grup społecznych (korporacji) zorganizowanych w te samorządy. Powołując się na uchwałę 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 6 lutego 1996 r., sygn. akt III AZP 26/95, autor skargi kasacyjnej podał, że "w rozstrzygnięciu kwestii powołania notariusza izba notarialna jest żywotnie zainteresowana. Ma ona obowiązek sprawowania bezpośredniego nadzoru nad nowo powołanym notariuszem. Powołanie notariusza jest ingerencją w strukturę izby, Izbie służy prawo przeciwstawienia się takiej ingerencji, godzącej w jej dobro. Kompetencje Ministra Sprawiedliwości nie mogą być wyłączne i pozbawiać organów samorządowych gwarancji uczestnictwa w postępowaniu z uprawnieniami, choćby o charakterze kontrolnym, gdyż w ten sposób uniemożliwiono by korporacji wykonywanie jej podstawowych, ustawowych zadań". Przyznanie izbie notarialnej praw strony w postępowaniu w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej jest wiec naturalną konsekwencją obarczenia samorządu notarialnego zadaniem sprawowania pieczy nad należnym wykonywaniem zawodu zaufania publicznego. Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SA 1904/00, stwierdził wyraźnie, że izbie notarialnej przysługuje przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby jego kancelarii. W niniejszej sprawie, zdaniem skarżącej, podstawą do istnienia jej interesu prawnego jest art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Judykatura potwierdza bowiem tezę, że w przedmiotowej sprawie interes prawny Izby Notarialnej w R. wynika z szeregu wskazanych przepisów prawa materialnego i ustrojowego na czele z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, stanowiącym główną podstawę wszelkich działań podejmowanych przez samorządy zawodowe. Skarżąca podniosła również, że WSA w W. w sposób radykalny odszedł od swojej dotychczasowej praktyki orzeczniczej. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sąd nie tylko w żaden sposób nie uzasadnił tej zmiany, ale w ogóle pominął milczeniem ten problem, dopuszczając się tym samym naruszenia obowiązku określonego w art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. Zdaniem skarżącej dokonanie radykalnej zmiany, dotychczas zupełnie jednolitej i potwierdzonej przez długoletnią praktykę, linii orzeczniczej przez Ministra Sprawiedliwości oraz WSA w W. stanowi naruszenie art. 2 Konstytucji RP, z którego wynika zasada ochrony zaufania do państwa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do tego, że Sąd I instancji naruszając przywołane przepisy prawa, wadliwie zaakceptował stanowisko Ministra Sprawiedliwości, z którego wynika, że Izbie Notarialnej reprezentowanej przez Radę Izby Notarialnej w R. nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zarówno organ orzekający, jak i Sąd I instancji oceniając przymiot strony odwołał się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2011 r., sygn. akt II GSK 708/10, który wyraził pogląd, że organ wydający opinię w sprawie rozpoznawanej merytorycznie przez właściwy organ, nie staje się automatycznie stroną tegoż postępowania, albowiem postępowanie to nie dotyczy jego praw i obowiązków. Wydanie opinii nie jest stanowiskiem wiążącym dla organu administracji publicznej prowadzącej postępowanie główne. Ten pogląd należy podzielić, ale jednocześnie należy wobec tego rozważyć, czy i na jakiej podstawie przysługuje samorządowi notarialnemu przymiot strony m.in. w sprawie o powołanie na stanowisko notariusza. Wbrew stanowisku Sądu I instancji należy jednak odróżnić status rady izby notarialnej od statusu izby notarialnej. Zgodnie z art. 26 § 1 i 2 cyt. ustawy Prawo o notariacie notariusze tworzą samorząd notarialny, składający się z izb notarialnych i Krajowej Rady Notarialnej, które stosownie do treści art. 26 § 3 p.n. posiadają osobowość prawną. W myśl art. 27 p.n. organami izby notarialnej są: walne zgromadzenie notariuszy izby oraz rada izby notarialnej. Do właściwości rady izby notarialnej należy z mocy art. 10 § 1 p.n. i art. 35 p.n. m.in. opiniowanie wniosków o powołanie notariuszy i asesorów notarialnych, nadzór nad wykonywaniem obowiązków przez notariuszy, asesorów i aplikantów notarialnych oraz nadzór nad przestrzeganiem przez nich powagi i godności notariusza, zarząd i rozporządzanie majątkiem izby. W świetle art. 10 § 1 Prawa o notariacie rada izby notarialnej posiada status samodzielnego organu uprawnionego do wydawania opinii w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczania siedziby jego kancelarii. Natomiast zgodnie z art. 27 pkt 2 Prawa o notariacie rada izby notarialnej występuje jako organ izby notarialnej, która z mocy art. 26 § 3 p.n. posiada osobowość prawną i jest reprezentowana przez radę izby notarialnej. Samorząd notarialny tworzą notariusze, o czym stanowi art. 26 § 1 p.n. Samorząd ten, jak już wspomniano, obejmuje izby notarialne i Krajową Radę Notarialną, co oznacza, że samorząd nie obejmuje rad izb notarialnych. Oznacza to również, że rada izby notarialnej jest organem, a zarazem przedstawicielem izby notarialnej jako jednostki samorządu notarialnego. Należało zatem rozważyć kwestię posiadania przez Izbę Notarialną w R. reprezentowaną przez Radę Izby Notarialnej (RIN) przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowania albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny jako kryterium określenia strony zawiera swoje źródło w przepisach prawa materialnego, różnych gałęzi prawa, nie tylko administracyjnego (por. W. Jakimowicz, Publiczne prawa podmiotowe, Zakamycze 2002, s. 132; M. Jaśkowska, Pojęcie interesu prawnego jako kryterium wyznaczenia pojęcia strony w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, [w:] Z. Niewiadomski, Z. Cieślak (red), Prawo do dobrej administracji, Materiały ze Zjazdu Katedr Prawa Postępowania Administracyjnego, Warszawa- Dębe 23-25 września 2002 r., wyd. UKSW w Warszawie, 2003 r., s. 82). Źródłem interesu prawnego mogą być również normy o charakterze procesowym i ustrojowym (por. wyrok NSA z dnia 10 września 2002 r., II SA/Wr 1498/02, OSS 2003/1/18; B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2006 r., s. 425). Interes prawny izb notarialnych w udziale w charakterze strony w postępowaniu o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby jego kancelarii wynika m.in. z treści art. 19, 21 § 3, 22, 35, 44 § 1, 51 § 1, 53, 55, 58, 78 Prawa o notariacie, czemu dał wyraz Sąd Najwyższy w uchwale 7 sędziów z dnia 6 lutego 1996 r., III AZP 26/95. Sąd wskazał, że "w rozstrzygnięciu kwestii powołania notariusza izba jest żywotnie zainteresowana. Ma ona obowiązek sprawowania bezpośredniego nadzoru nad nowo powołanym notariuszem. Powołanie notariusza jest ingerencją w strukturę izby. Izbie służy prawo przeciwstawienia się takiej ingerencji godzącej w jej dobro. Kompetencje Ministra Sprawiedliwości nie mogą być wyłączne i pozbawiać organów samorządowych gwarancji uczestnictwa w postępowaniu z uprawnieniami choćby o charakterze kontrolnym, gdyż w ten sposób uniemożliwiono by korporacji wykonywanie jej podstawowych ustawowych zadań". NSA w niniejszym składzie przywołane stanowisko w pełni podziela. Izba notarialna może swój interes prawny wywodzić również z art. 17 Konstytucji RP, który stanowi o uprawnieniu tworzenia samorządów zawodowych, reprezentujących osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Przepis ten wyznacza pozycję ustrojową samorządu zawodowego i odnosi się również do samorządu zawodowego notariuszy jako reprezentanta osób wykonujących zawód zaufania publicznego i sprawującego pieczę nad wykonywaniem tak pojmowanego zawodu notariusza. Piecza czyli dbałość o należyte wykonywanie zawodu (w tym wypadku notariusza) w interesie publicznym wymaga wyposażenia samorządu w środki prawne umożliwiające sprawowanie tej pieczy. Jednym z nich jest wpływ na skład osobowy samorządu notarialnego poprzez udział w charakterze strony w postępowaniu w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby jego kancelarii. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd NSA wyrażony w wyroku z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2332/11, iż samorząd notarialny jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. m.in. w postępowaniu, którego dotyczy niniejsza sprawa, co powinien mieć na uwadze Sąd I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy. W tych okolicznościach nie zachodzi potrzeba do zajmowania stanowiska co do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., gdyż w świetle tego, co wyżej powiedziano ewentualne uchybienia Sądu I instancji nie miałyby wpływu na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania uzasadnia art. 203 pkt 1 p.p.s.a.