I SA/Wa 381/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Gminy Miejskiej [...] na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. nieodpłatnie własności nieruchomości oddala skargę. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] grudnia 2011 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta L. od decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2011 r., nr [...] stwierdzającej nabycie z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę L., własności nieruchomości położonej w L., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położonej w jednostce ewidencyjnej L. w obrębie [...], zajętej pod drogę publiczną gminną stanowiącą część ulicy [...] w L. – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), decyzją z [...] sierpnia 2011 r., nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę L., własności nieruchomości położonej w L., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położonej w jednostce ewidencyjnej L. w obrębie [...], zajętej pod drogę publiczną gminną stanowiącą część ulicy [...] w L. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Prezydent Miasta L. wskazując, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 7, 10 § 1, 107 § 1 i 3 Kpa. Ponadto podniesiono, że w księdze wieczystej nr [...] w dziale [...] wpisano ograniczenie dysponowania nieruchomością w postaci obowiązku pozostawienia i utrzymania [...] istniejącego drzewostanu, co zostało pominięte w uzasadnieniu decyzji organu wojewódzkiego. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpatrzeniu ww. odwołania, decyzją z [...] grudnia 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że będąca przedmiotem postępowania działka nr [...] stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. współwłasność J. Z. i M. K. [...], a więc nie była w tym dniu własnością Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego. Uchwałą Rady Narodowej [...] z [...] maja 1988 r., nr [...] w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie [...] i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz. Urz. Woj. [...] z 1988 r. nr [...], poz. [...]) - zał. nr [...] - ul. [...] w L. została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich. Natomiast zgodnie z art. 103 ust. 2 powołanej ustawy, dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stają się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi, a więc ul. [...] w L. stała się ulicą gminną. Nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] zajęta była pod drogę, co potwierdza wyrys z mapy ewidencyjnej, na którym granice nieruchomości zajętych pod drogi zostały wskazane zgodnie ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wskazał, że na drodze tej sprawowane było również władztwo publiczne. Powyższe wynika z zaświadczenia Naczelnika Wydziału Gospodarki Komunalnej z [...] marca 2010 r. oraz umowy z [...] grudnia 1996 r., które dotyczyły m.in. profilowania, odziarniania nawierzchni gruntowych, modernizacji, prac konserwacyjnych oświetlenia ulicznego, energii elektrycznej oraz zimowego utrzymania drogi. Zgodnie bowiem z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, dla udowodnienia władania należy wykazać wykonywanie prac związanych m.in. z utrzymywaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją czy odśnieżaniem (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2008 r. I OSK 1471/2007, LexPolonica 1972653). Zdaniem organu odwoławczego, skoro zostały spełnione wszystkie przesłanki wynikające z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., Wojewoda [...] obowiązany był wydać stosowną decyzję. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdził, że zaskarżona decyzji organu I instancji zawierała wszystkie elementy określone w art. 107 § 1 Kpa oraz uzasadnienie odpowiadające wymogom art. 107 § 3 Kpa. Minister wskazał, iż w niniejszej sprawie nie można uznać za uzasadniony zarzut dotyczący naruszenia art. 10 Kpa, bowiem Prezydent Miasta [...] wiedział o toczącym się postępowaniu, co wynika ze zwrotnych potwierdzeń odbioru zawiadomienia Wojewody [...] z [...] lipca 2011 r., czy pisma organu z [...] stycznia 2011 r. Ustosunkowując się do zarzutu nieprawidłowego oznaczenia jako strony Gminy L., gdyż zgodnie z uchwałą Nr [...] Rady Miasta L. z [...] września 2004 r. w sprawie uchwalenia statutu Gminy Miejskiej L., pełna nazwa gminy brzmi: Gmina Miejska L. Minister wyjaśnił, że w sentencji decyzji z [...] sierpnia 2011 r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności działki nr [...], położonej w L. w obrębie [...], przez gminę L., a nie jak twierdzi Prezydent przez Gminę-Miasto L.. Minister wyjaśnił, że podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina, a nie gmina miejska. Ponadto sam odwołujący w zawieranych przez siebie umowach np. potwierdzających wykonywanie władztwa publicznoprawnego używał określenia "Gmina L.". Odnosząc się do kwestii pominięcia faktu wpisu w dziale [...] księgi wieczystej KW [...] dotyczącego ograniczenia dysponowania nieruchomością w postaci obowiązku pozostawienia i utrzymania [...] istniejącego drzewostanu Minister wyjaśnił, że wpis ten powstał w styczniu 1959 r. w dziale [...] wykazu hipotecznego księgi wieczystej "Osiedle [...]" powiatu dawniej [...] i dotyczył nieruchomości uregulowanej w tej hipotece, które to ograniczenie nie ma wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Działka nr [...] zlokalizowana jest bowiem w pasie drogowym, na co również wskazał Prezydent Miasta L. w odwołaniu, zatem ograniczenie to nie miało odniesienia do tej nieruchomości. Skargę na decyzję Ministra do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina Miejska L., zarzucając naruszenie: 1. art. 10 § 1 i art. 77 § 4 Kpa poprzez nieumożliwienie Gminie Miejskiej L. zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenie się co do zebranych materiałów, co w konsekwencji doprowadziło do zamknięcia stronie drogi do dochodzenia swoich interesów prawnych, oraz miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy; 2. art. 7, 8, 11 i art. 80 Kpa poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i wszystkich okoliczności sprawy, w tym również nieprawidłowe oznaczenie stron postępowania administracyjnego, oraz zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy podejmowaniu decyzji. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie przedmiotowej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ drugiej instancji. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie zaznaczenia wymaga, że zgodnie z treścią art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli jedna ze stron złoży taki wniosek, a żadna z pozostałych stron w terminie 14 dni od dnia zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy – taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Zaskarżoną decyzją Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2011 r. stwierdzającą nabycie z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę L., własności nieruchomości położonej w L., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położonej w jednostce ewidencyjnej L. w obrębie [...], zajętej pod drogę publiczną gminną stanowiącą część ulicy [...] w L.. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja nie naruszają prawa. Sąd podziela stanowisko Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Podstawą materialnoprawną decyzji był art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem (ust. 1). Z przepisu tego wynika, że nabycie własności nieruchomości na podstawie art. 73 ustawy następowało z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały, łącznie, następujące przesłanki: nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, była zajęta pod drogę publiczną i pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. Zauważyć należy, że art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością. Stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r. Prawidłowo Minister stwierdził, że przedmiotowa działka nr [...] stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własność osób fizycznych: J. Z. i M. K. (KW nr [...]), a zatem nie była w tym dniu własnością Skarbu Państwa, ani jednostek samorządu terytorialnego. Uchwałą Rady Narodowej [...] z [...] maja 1988 r., nr [...] w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie [...] i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz. Urz. Woj. [...] z 1988 r. nr [...], poz. [...]) - zał. nr [...] - ul. [...] w L. została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich, a zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 maja 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stają się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi, a więc ul. [...] w L. stała się ulicą gminną. Przedmiotowa nieruchomość zajęta była pod drogę, co wynika z wyrysu z mapy ewidencyjnej, na którym granice nieruchomości zajętych pod drogi zostały wskazane zgodnie ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r., i nie budzi żadnych wątpliwości. Odnosząc się do ostatniej z przesłanek wymienionych w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., tj. władztwa publicznoprawnego, wskazać należy, że zgodnie z orzecznictwem sądowym, udokumentowanie władania oznacza wykazanie, że na nieruchomości były wykonywane prace, m.in. związane z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2008 r. I OSK 1471/2007, LexPolonica 1972653). W tej sytuacji, skoro w aktach administracyjnych sprawy znajdują się zaświadczenie Naczelnika Wydziału Gospodarki Komunalnej z [...] marca 2010 r. oraz umowa z [...] grudnia 1996 r., dotyczące profilowania, odziarniania nawierzchni gruntowych, modernizacji, prac konserwacyjnych oświetlenia ulicznego, energii elektrycznej oraz zimowego utrzymania drogi, obejmujące również ulicę [...], nie można mieć wątpliwości, iż władztwo publiczne zostało wykazane. Zauważyć należy, że dla wykazania władztwa publicznego wystarczające są umowy, których przedmiotem są np. remont nawierzchni ulicy, prace konserwacyjne w zakresie oświetlenia ulicznego czy zimowe utrzymanie ulic w skład której weszła przedmiotowa nieruchomość, przy czym, zdaniem Sądu, dla wykazania tego władztwa nie jest konieczne wymienianie w umowie numerów ewidencyjnych poszczególnych działek wchodzących w skład tej ulicy. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu skargi naruszenia art. 10 § 1 Kpa wyjaśnić należy, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jednakże, zdaniem Sądu, naruszenie tej zasady nie stanowi w każdym przypadku podstawy do uchylenia decyzji. Aby takie rozstrzygnięcie było możliwe, uchybieniu temu musi towarzyszyć także naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które zapewniają realizację czynnego udziału strony w postępowaniu, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 Kpa przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych - czego strona skarżąca nie wykazała (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2010 r. II OSK 881/10, LEX nr 746920, oraz z dnia 1 lutego 2010 r. II OSK 1098/10, LEX nr 786594, 12 października 2010 r. II OSK 1279/09, LEX nr 746442). Wskazać również należy, iż strona skarżąca nie wykazała, aby między brakiem zawiadomienia przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenia się odnośnie zebranych dowodów a treścią decyzji administracyjnej zachodził jakikolwiek związek przyczynowy; nie wykazała również, aby została pozbawiona możliwości udowodnienia swoich twierdzeń, czy możliwości złożenia konkretnych wniosków dowodowych i wyjaśnień, i aby uchybienie art. 10 § 1 Kpa mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Strona skarżąca nie wskazała również, jakie dowody zgłosiłaby w postępowaniu administracyjnym i jakie okoliczności mogłyby zostać dzięki nim wyjaśnione w sposób odmienny od przyjętego przez organ stanu faktycznego sprawy. Zarzut naruszenia art. 10 § 1 Kpa może odnieść skutek tylko wówczas, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Zdaniem Sądu nie został również naruszony art. 77 § 4 Kpa, zgodnie z którym fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu, a fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie. Wbrew twierdzeniu strony skarżącej, która w uzasadnieniu skargi zarzuciła, że organ nie zawiadomił strony o zaliczeniu do materiału dowodowego faktów znanych z urzędu organowi, co wraz z zarzutem uniemożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań stanowi o wadliwości przeprowadzonego postępowania administracyjnego, a w konsekwencji wadliwości wydanej decyzji administracyjnej, Sąd stwierdził, że strona nie wykazała, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, a szczególnie wykazania tezy przeciwnej, lub podważenia którejkolwiek z wykazanych przez organ administracji publicznej przesłanek z art. 73 § 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Nie są zasadne również pozostałe zarzuty skargi, bowiem Minister rozpoznając sprawę nie naruszył obowiązujących przepisów, w szczególności zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym art. 7, 8, 11, 80 ani art. 107 § 1 Kpa. Organ odwoławczy prawidłowo – wbrew twierdzeniom skarżącej – ustalił krąg stron postępowania. Niewątpliwie bowiem stroną była Gmina L. (gmina miejska), jako jednostka samorządu terytorialnego, nie zaś Gmina-Miasto L.. Ponadto Sąd stwierdził, że strona skarżąca nie podniosła w skardze żadnych zarzutów merytorycznych skutkujących koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Konkludując, zdaniem Sądu, postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony właściwie a stan faktyczny dokładnie ustalony, zaś mające zastosowanie w sprawie przepisy prawidłowo zinterpretowane. W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.