II SA/Rz 229/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej uchyla zaskarżoną decyzję. II SA/Rz 229/12 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] Prezydent Miasta R. ustalił jednorazową opłatę adiacencką w kwocie 1. 689, 00 zł dla B.K. i A.K.- właścicieli działki nr 2918/1 obr. 209 w R. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego wybudowaniem sieci kanalizacji sanitarnej przy ul. [...] w R., w oparciu o art. 145 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.) zwanej dalej ustawą. Organ ustalił, że w związku z wybudowaniem ze środków gminy i oddaniem do użytku odcinka kanalizacji sanitarnej i deszczowej przy ul. [...] w R. stworzono warunki do podłączenia do wybudowanego odcinka sieci. W uchwale Rady Miasta R. z dnia [...] października 2007 r., nr [...], ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego Nr 95, poz. 2107, ustalono na terenie Miasta R. stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 50 % różnicy pomiędzy wartością nieruchomości, jaką nieruchomość miała przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej. Różnica ta została określona w operacie szacunkowym opracowanym przez rzeczoznawcę majątkowego T.M. w dniu [...].03.2011 r. na kwotę 4. 878 złotych. Z uwagi na fakt, że A.K. partycypował w kosztach inwestycji wpłacając kwotę 1.499, 58 zł, wartość nieruchomości wzrosła o kwotę 3.378 zł. Odwołanie od tej decyzji złożył A.K. kwestionując wysokość opłaty. Po jego rozpatrzeniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej k.p.a. oraz art. 145 ust. 2 ustawy, uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie I instancji. Kolegium przytoczyło treść art. 145 oraz 146 ustawy, wskazując, że wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy określająca wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Organ ustalił, że inwestycja polegająca na wybudowaniu przy ul. [...] w R. kanalizacji sanitarnej i deszczowej zrealizowana została w 2008 r. Odbiór końcowy inwestycji potwierdzono protokołem w dniu 30.04.2008 r. – tego dnia więc stworzono warunki przyłączenia wymienionej nieruchomości do sieci. Operat szacunkowy określił wartość rynkową nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr 2918/1 na dzień 29.04.2008 r. oraz na dzień 28.03.2011 r. Bieg 3- letniego terminu do wymierzenia opłaty adiacenckiej w niniejszej sprawie rozpoczął się w dniu następnym po dniu oddania do użytku sieci kanalizacji sanitarnej, a zatem 1 maja 2008 r. Decyzja Prezydenta Miasta R. ustalająca wysokość opłaty adiacenckiej wydana została 20 kwietnia 2011 r., a więc przed upływem wskazanego wyżej okresu 3 letniego, jednakże jej doręczenie stronom nastąpiło 4.05.2011 r., co wynika ze zwrotnych potwierdzeń odbioru decyzji znajdujących się w aktach, tj. po upływie wskazanego terminu. Okoliczność ta przesądziła, że ustalenie opłaty nastąpiło po wygaśnięciu uprawnienia organu przewidzianego w art. 145 ust.1 ustawy, bowiem dopiero od momentu doręczenia lub ogłoszenia decyzji zostaje ona wprowadzona do obrotu prawnego i wiąże organ, a do momentu zakomunikowania jej stronie nie wywiera żadnych skutków prawnych. Tym samym zasadne jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organu I instancji i umorzenie na podstawie art. 105 k.p.a. postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego. Decyzja Kolegium została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie przez Prokuratora Okręgowego w R., z wnioskiem o jej uchylenie, z uwagi na naruszenie art. 145 ust. 2 ustawy poprzez uznanie, że decyzja ustalająca opłatę adiacencką została wydana po upływie terminu do jej wydania określonego w tym przepisie i umorzenie postępowania, podczas gdy decyzja ta podjęta została w przewidzianym prawem terminie. Zdaniem skarżącego w przedmiotowej sprawie organ I instancji zachował określony w art. 145 ust. 2 ustawy 3 - letni termin, bowiem warunki do podłączenia do sieci wystąpiły w dniu 30.04.2008 r., natomiast decyzja została wydana w dniu [...] kwietnia 2011 r., a więc przed upływem 3 - letniego okresu licząc od dnia zaistnienia warunków podłączenia do sieci. Zdaniem skarżącego obowiązujące przepisy – art. 110 k.p.a i art. 145 ustawy nie dają możliwości utożsamiania daty wydania decyzji z jej doręczeniem. Powołując się na orzecznictwo NSA skarżący wskazał, że wydanie aktu, zaopatrzonego we wszystkie niezbędne składniki formalne powoduje, że załatwiona zostaje sprawa administracyjna, a decyzja rozpoczyna swój byt prawny. Jej doręczenie oznacza jedynie zakomunikowanie decyzji stronie, wywołuje ona natomiast skutki prawne z datą jej wydania, o ile została doręczona. Nie sposób zdaniem skarżącego w przedmiotowej sprawie przyjąć, że datą wydania decyzji jest dzień jej doręczenia stronie, bowiem w sytuacji występowania kilku stron w sprawie miałaby ona bowiem kilka dat wydania . W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (t. j. Dz. U. z 2012r., poz. 270, ze zm.), dalej P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl natomiast art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji (bądź postanowienia) lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy decyzja (postanowienie) dotknięta jest naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Materialnoprawną podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia jest art. 145 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.)- zwanej dalej ustawą. Stosownie do jego treści wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi (ust. 1), przy czym wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała stosowna uchwała rady gminy (ust.2). W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że warunki do podłączenia działki nr 2918/1 do sieci kanalizacji sanitarnej stworzone zostały z dniem [...].04.2008 r., jak również, że obowiązywała w tym dniu uchwała Rady Miasta R. z dnia [...] października 2007 r., nr [...]. Organy dokonały prawidłowego ustalenia stanu faktycznego w tym zakresie, a tym samym nie budzi wątpliwości data rozpoczęcia biegu 3 - letniego terminu do ustalenia dla właściciela działki opłaty adiacenckiej. Ta data to 1.05.2008 r. Kwestią budzącą kontrowersje jest natomiast interpretacja pojęcia "wydania" decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego "wydanie" decyzji następuje z chwilą doręczenia jej stronie, bowiem z tą chwilą decyzja wchodzi do obrotu prawnego i wiąże zarówno organ jak i strony. Skarżący Prokurator wywodzi natomiast, że decyzja zostaje wydana z datą jej sporządzenia i podpisu i od tego momentu wywołuje skutki prawne. Tak rozumiane wydanie decyzji nastąpiło w rozpoznawanej sprawie przed upływem 3-letniego terminu dla ustalenia opłaty adiacenckiej. Rozstrzygnięcie tej kwestii wymaga zwrócenia uwagi na charakter prawny terminu określonego w art. 145 ust. 2 ustawy i wynikające z niego skutki, którym to zagadnieniem zajmował się NSA w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 27 lipca 2009 r., I OPS 4/09, ONSAiWSA 2009/5/84. Termin ten ma charakter materialnoprawny, może w nim nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach stosunku administracyjnoprawnego. Tego rodzaju terminy są w zasadzie nieprzywracalne, ich upływ powoduje bezwzględny brak możliwości kształtowania praw lub obowiązków stron. W przypadku opłaty adiacenckiej oznacza to wygaśnięcie obowiązku jej poniesienia – co stanowi skutek materialny. Jednocześnie, skoro ustalenie tej opłaty następuje w drodze decyzji administracyjnej, upływ terminu z art. 145 ust. 2 ustawy wywołuje też skutek procesowy w postaci utraty przez organ kompetencji do wymierzenia takiej opłaty. W powołanej uchwale z 27 lipca 2009 r. NSA przyjął, że 3-letni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy dotyczy rozstrzygnięcia przez organ I instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Równocześnie jednak NSA odmówił podjęcia uchwały mającej na celu rozwiązanie zagadnienia czy termin ten jest zachowany, jeżeli przed jego upływem zostanie wydana, wysłana czy doręczona decyzja, uznając, iż tematyka ta wykracza poza związek z rozpatrywaną sprawą. NSA zwrócił uwagę, że w wersji pierwotnej przepis art. 145 ust. 2 ustawy wiązał ten 3 letni termin wyraźnie z ustaleniem opłaty rozumianym, jako ustalenie w sposób wiążący, a więc wynikający z decyzji ostatecznej, którą mogła być decyzja organu pierwszej instancji, jeżeli nie zostało wniesione odwołanie albo także decyzja organu odwoławczego, jeżeli decyzja organu pierwszej instancji została utrzymana w mocy. Na skutek zmiany art. 145 ust. 2 ustawy, która weszła w życie z dniem 22 września 2004 r. termin trzyletni został związany z wydaniem decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Taka zmiana przepisu art. 145 ust. 2 ustawy nie może być traktowana jako pozbawiona znaczenia prawnego, a z porównania tych przepisów wynika, że ustawodawca "ustalenie opłaty adiacenckiej w terminie do 3 lat", zastąpił "wydaniem decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej w terminie do 3 lat". Zastosowanie wykładni systemowej, celowościowej oraz zasady prokonstytucyjnej wykładni przepisów ustawowych przemawiają w ocenie NSA za wiązaniem przedmiotowego terminu z decyzją pierwszoinstancyjną. Przeciwne stanowisko prowadziłoby do możliwości różnego traktowania podmiotów znajdujących się w takiej samej sytuacji w zależności tylko od tego, czy wnoszą oni odwołania, czy nie korzystają z takiego środka procesowego. Stanowiłoby to naruszenie zasady równości wynikającej z art. 32 Konstytucji RP. Podobne też stanowisko wyrażane jest w doktrynie, gdzie wskazuje się, że "wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji przed upływem terminu przedawnienia wypełnia dyspozycję art. 145 ust. 2, który mówi o "ustaleniu opłaty", także wówczas gdy decyzja ta stanie się ostateczna po upływie 3 lat" ( red: G. Bieniek, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Lexis Nexis, 2005 r.). Odnosząc się do interpretacji pojęcia "wydanie decyzji", jakim posługuje się ustawodawca w art. 145 ust. 2 ustawy, należy odwołać się do art. 110 k.p.a. ustanawiającego zasadę związania organu administracji publicznej wydaną przez niego decyzją. Przepis ten wyraźnie odróżnia fakt wydania decyzji od faktu jej doręczenia lub ogłoszenia. "Wydanie decyzji jest czynnością prawną właściwego organu administracji publicznej zamykającą ciąg czynności postępowania prowadzących do załatwienia sprawy, wyrażającą na piśmie treść podjętego rozstrzygnięcia. Wydanie decyzji ma charakter obligatoryjny, odbywa się w terminach załatwienia spraw i należy je umiejscowić między podjęciem decyzji, a jej doręczeniem" (E. Frankiewicz, Wydanie a doręczenie decyzji administracyjnej PiP 2002/2 s. 72). "Należy przyjąć, że z chwilą podpisania decyzji mamy do czynienia z wydaniem decyzji w sensie procesowym w tym znaczeniu, że istnieje decyzja administracyjna, a dzień wydania decyzji jest miarodajny dla oceny podstawy prawnej i faktycznej decyzji (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, wydanie 4, Warszawa 2011 r., str. 688). Przedstawione poglądy doktryny wskazują, że na gruncie k.p.a. wydania decyzji nie można utożsamiać z jej doręczeniem (taki pogląd wyraził też NSA w wyroku z dnia 25 kwietnia 2006r., II OSK 714/05 Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach). Skoro zatem ustawodawca ustanowił w art. 145 ust. 2 ustawy termin na wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, brak jest podstaw, by terminem tym obejmować także jej doręczenie. Odmienna interpretacja powodowałaby de facto nieuprawnione skrócenie 3-letniego okresu na wydanie decyzji dla organu, który musiałby "odliczyć" od tego okresu pewien czas na doręczenie decyzji. Należy przy tym pamiętać, że termin z art. 145 ust. 2 ustawy wywiera skutki zarówno w stosunku do strony, jak i organu. Organ ma możliwość wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej w ciągu 3 lat, zaś strona po upływie tego czasu ma gwarancję, że taka decyzja nie zostanie wydana. Zaprezentowane stanowisko Sądu znajduje także potwierdzenie w powoływanej uchwale z 27.07.2009 r. NSA odmówił co prawda rozstrzygnięcia w najistotniejszym dla niniejszej sprawy zakresie, jednakże skoro przyjął, że w art. 145 ust. 2 ustawy chodzi o decyzję nieostateczną, to tym samym straciła na znaczeniu kwestia doręczenia tej decyzji. Z wszystkich tych przyczyn Sąd podzielił zarzuty Prokuratora Okręgowego w R. i uznał, że dokonana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wykładnia art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami narusza przepisy prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik, to zaś skutkuje uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 a) P.p.s.a. Z uwagi na fakt, iż zaskarżona decyzja nie nakłada żadnych praw i nie przyznaje obowiązków, Sąd odstąpił od stosowania art. 152 P.p.s.a. i określenia czy i w jakim zakresie decyzja ta może być wykonana. W postępowaniu ponownym organ, związany oceną prawną wyrażoną w niniejszym wyroku rozpatrzy odwołanie A.K.