II OSK 2042/12

Dnia 31 stycznia 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa [...] Sp. jawna w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 kwietnia 2012r. sygn. akt II SA/Rz 1235/11 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa [...] Sp. jawna w L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania postanawia odrzucić skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 1235/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę [...] sp.j. z siedzibą w L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], Prezydent Miasta Rzeszowa ustalił dla [...] sp. z o.o. w R. warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą: osiedle mieszkaniowe wielorodzinne "[...]" z usługami nieuciążliwymi, usługami handlowymi, budynek biurowo-handlowy wraz z infrastrukturą techniczną i układem komunikacyjnym na działkach nr [...],[...] [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], obręb [...], w R. przy ul. [...] i [...], w granicach oznaczonych liniami rozgraniczającymi na załączniku graficznym do decyzji. Od powyższej decyzji odwołanie wniosło Przedsiębiorstwo [...] sp.j. z siedzibą w L. Postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie stwierdziło niedopuszczalność złożonego odwołania. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że z ustaleń dokonanych przez organ I instancji wynika, że odwołująca się Spółka nie figuruje w rejestrze zakładów w zwiększonym oraz o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej w rozumieniu art. 248 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tj. Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150), o czym przesądza rodzaj, kategoria i ilość substancji niebezpiecznej znajdującej się w zakładzie. Nie jest także zakładem o którym mowa w art. 248 ust. 2 powyższej ustawy, gdyż przepis ten traktuje wyłącznie o zakładach w których przewiduje się możliwość wystąpienia substancji niebezpiecznej lub możliwość jej powstania w trakcie procesu przemysłowego. Zdaniem organu niekwestionowana jest okoliczność, że Spółka magazynuje substancję toksyczną - bezwodny amoniak, jednakże ilość tej substancji nie przekroczy 40 Mg, a więc usytuowana jest poniżej wartości progowej, o jakiej mowa rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 9 kwietnia 2002 r. w sprawie rodzaju i ilości substancji niebezpiecznych, których znajdowanie się w zakładzie decyduje o zaliczeniu go do zakładu o zwiększonym ryzyku albo zakładu o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej (Dz. U. Nr 58, poz. 535 ze zm.), tj. – 50 Mg. Wobec powyższego Spółka nie miała obowiązku zgłoszenia tego faktu Państwowej Straży Pożarnej – art. 250 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, ponieważ nie spełniał wspomnianych wyżej kryteriów, a tym samym brak było podstaw do zakwalifikowania Spółki jako zakładu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzi w związku z ryzykiem wystąpienia poważnej awarii i zastosowania w niniejszej sprawie kryterium "bezpiecznej odległości", o którym mowa w art. 73 ust. 5 cyt. wyżej ustawy. W ocenie Kolegium odwołująca się Spółka legitymuje się jedynie interesem faktycznym, tak więc nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a., zatem wniesienie przez nią odwołania musi skutkować stwierdzeniem jego niedopuszczalności. Odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] lipca 2011 r. złożył także Prokurator Apelacyjny w Rzeszowie, w wyniku którego decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] września 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosło [...] sp.j., wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych. Zakwestionowanemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: - art. 134 i art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. przez wydanie w oparciu o pierwszy z tych przepisów postanowienia o niedopuszczalności odwołania z racji braku przysługiwania skarżącemu statusu strony (brak interesu prawnego) - co jest niedopuszczalne. Zdaniem skarżącej odmowa uznania wnoszącego odwołanie za stronę może nastąpić w postępowaniu odwoławczym, dopiero po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego co do istnienia po stronie odwołującego się interesu prawnego, zgodnie z regułami z art. 7 i 77 K.p.a.; - art. 73 ust. 5 i 6 ustawy Prawo ochrony środowiska przez ich błędną wykładnię, polegającą na bezzasadnym przyjęciu, że zakład, o którym mowa w tych przepisach, to wyłącznie zakład "zwiększonego" lub "dużego" ryzyka wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, określony w art. 248 ust. 1 tej ustawy, a w konsekwencji uznanie, że nie jest źródłem interesu prawnego Spółki dającym legitymację do udziału w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że bezspornie skarżąca Spółka nie jest właścicielem ani wieczystym użytkownikiem działek stanowiących teren inwestycji, objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Nie ulega także wątpliwości, że Spółka nie jest również właścicielem ani wieczystym użytkownikiem żadnej z działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji. Zaś swój interes prawny w toczącym się postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy skarżąca Spółka wywodzi z art. 73 ust. 5 i 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.). Przywołując treść przepisu art. 73 ust. 1 i ust. 3 oraz ust. 5 i 6 ustawy Prawo ochrony środowiska Sąd zauważył, że regulacje związane z lokalizacją osiedli mieszkaniowych dotyczą zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnych awarii. Dalej Sąd przytoczył definicję "poważnej awarii" zawartą w art. 3 powyższej ustawy oraz treść art. 248 ust. 1 i 2 ustawy Prawo ochrony środowiska i wyjaśnił, że kryteria zaliczania do zakładów, o których mowa w art. 248 ust. 1 powyższej ustawy, w zależności od ilości gromadzonych substancji niebezpiecznych, określa rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 9 kwietnia 2002 r. w sprawie rodzaju i ilości substancji niebezpiecznych, których znajdowanie się w zakładzie decyduje o zaliczeniu go do zakładu o zwiększonym ryzyku albo zakładu o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej. Sąd zaznaczył przy tym, że zgodnie z pkt 1 załącznika do rozporządzenia ilość substancji niebezpiecznych, których znajdowanie się w zakładzie decyduje o zaliczeniu go do zakładu o zwiększonym ryzyku albo zakładu o dużym ryzyku, należy odnosić do warunków normalnej pracy zakładu, jak i takich, w których przewiduje się możliwość wystąpienia substancji niebezpiecznej, w szczególności podczas awarii przemysłowej. Dalej Sąd wyjaśnił, że jak wynika z treści rozporządzenia, wartość progowa dla substancji toksycznych dla zakładów wynosi 50 Mg. Nadto Sąd wskazał, że sprawa magazynowanych przez Spółkę w prowadzonym zakładzie ilości substancji toksycznych i związanego z tym zaliczenia Spółki do zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia awarii była przedmiotem wyjaśnień dokonywanych przez organ I instancji w trakcie prowadzonego postępowania. W aktach sprawy znajduje się bowiem obszerna korespondencja prowadzona przez Prezydenta Miasta Rzeszowa z Podkarpackim Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska w Rzeszowie, Komendantem Miejskim Państwowej Straży Pożarnej w Rzeszowie i Komendantem Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej w Rzeszowie. W ocenie Sądu bezsporne jest, że skarżąca Spółka w prowadzonym zakładzie magazynuje substancję toksyczną - bezwodny amoniak. Z pism Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Rzeszowie z dnia 9 marca i z dnia 18 marca 2011 r. wynika, że w trakcie normalnej pracy zakładu oraz zaistnienia warunków innych niż normalne, do których należy zaliczyć czasową obecność na terenie zakładu cystern samochodowych w trakcie uzupełniania ubytków amoniaku, jego maksymalna ilość nie przekracza 40 Mg (waha się w granicach 32-40 Mg). Komendant powołał się przy tym na kontrolę przeprowadzoną w zakładzie w dniach 10 - 25 luty 2011 r. Jednocześnie Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w Rzeszowie poinformował, że w chwili obecnej zakład Spółki przy ul. [...] w R. nie widnieje w ewidencji tut. Komendy jako zakład o zwiększonym ryzyku wystąpienia awarii w myśl przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska. Zdaniem Sądu biorąc pod uwagę ustalenia dokonane przez organy Państwowej Straży Pożarnej stwierdzić należy, że zakład nie spełnia kryteriów określonych w powołanym wyżej rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 9 kwietnia 2002 r. (ilość substancji toksycznej w zakładzie poniżej wartości progowej wskazanej w rozporządzeniu), a tym samym nie zaistniał obowiązek zgłoszenia przewidzianego w art. 250 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Sąd podzielił tym samym pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 876/09, że brak jest podstaw, aby zakład przy ul. [...] w R., prowadzony przez Spółkę kwalifikować jako zakład zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi w związku z ryzykiem wystąpienia poważnej awarii (w rozumieniu art. 73 ust. 5 i art. 248 ust. 1 i 3 ustawy Prawo ochrony środowiska). Taka właśnie sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla osiedla mieszkaniowego "[...]" w R., gdzie Spółka ma interes faktyczny, nie posiadając jednocześnie legitymacji prawnej znajdującej oparcie w konkretnym przepisie prawa materialnego. Odnosząc się do zarzutów skargi, że w sytuacji przyjęcia braku przymiotu strony prawidłowe było umorzenie postępowania odwoławczego, Sąd doszedł do przekonania, że wydanie zaskarżonego postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania Spółki było dopuszczalne w sytuacji, gdy kwestia posiadania przez ten podmiot przymiotu strony była już szczegółowo badana i została wyjaśniona przez organ I instancji, co znalazło wyraz w aktach administracyjnych sprawy. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła skarżąca Spółka, zaskarżając go w całości. Zakwestionowanemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", w zw. z art. 134 i art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez zaakceptowanie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie, bez przeprowadzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie jakiegokolwiek własnego postępowania wyjaśniającego w zakresie przysługiwania bądź nie skarżącej Spółce interesu prawnego (a w konsekwencji wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania), z powołaniem się na to, że: "...kwestia posiadania przez ten podmiot przymiotu strony była już szczegółowo badana i została wyjaśniona przez organ I instancji, co znalazło wyraz w aktach administracyjnych sprawy" (vide: s. 12 uzasadnienia wyroku), w sytuacji gdy: a) decyzja organu I instancji, na którą powołuje się Sąd została przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie uchylona na skutek odwołania Prokuratora Apelacyjnego w Rzeszowie (co zauważa Sąd na s. 4 u góry uzasadnienia); b) w toku postępowania przed organem I instancji Inspekcja Ochrony Środowiska i Państwowa Straż Pożarna stanowczo - wbrew ocenie organów administracji, a także ocenie prawnej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, sformułowanej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - stały na stanowisku, iż zakład należący do skarżącej Spółki jest zakładem o którym mowa w art. 73 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska. - a w konsekwencji: brak podstaw do uznania, że brak przysługiwania skarżącej Spółce interesu prawnego w oparciu w szczególności o art. 73 ust. 6 w zw. z art. 73 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska jest kwestią oczywistą i nie wymagającą wyjaśnienia w postępowaniu odwoławczym. W ramach podstawy z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 2. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 73 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska, polegającą na przyjęciu, że zakładem o którym mowa w tym przepisie jest wyłącznie zakład o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej (art. 248 ustawy Prawo ochrony środowiska), a w konsekwencji uznanie, iż do zakładu skarżącej Spółki nie może znaleźć zastosowania art. 73 ust. 6 ustawy Prawo ochrony środowiska. W uzasadnieniu przytoczono argumenty na poparcie powyższych zarzutów. Skarga kasacyjna nie zawiera wniosku o uchylenie lub zmianę zaskarżonego orzeczenia ani oznaczenia zakresu uchylenia lub zmiany, jak tego wymaga art. 176 P.p.s.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie wniosło o jej oddalenie. Pismem z dnia 10 stycznia 2014 r. skarżąca Spółka podtrzymała wniesioną skargę kasacyjną, podnosząc że jej zasadność pośrednio potwierdza wydany przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrok z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1774/11. Następnie już po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej, pełnomocnik skarżącej Spółki na rozprawie w dniu 31 stycznia 2014 r. złożył wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, alternatywnie wnosząc o orzeczenie w sprawie na podstawie art. 188 P.p.s.a. W ocenie pełnomocnika skarżącej uzupełnienie braków skargi kasacyjnej w powyższym zakresie jest dopuszczalne. Przystępując do badania wymagań formalnych skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym. Przepis art. 176 P.p.s.a. wprowadził dwojakiego rodzaju wymagania, którym powinna odpowiadać skarga kasacyjna, tj. wymagania formalne sformułowane w art. 46 § 1 i art. 47 P.p.s.a. w odniesieniu do pism pochodzących od strony oraz wymagania materialne przewidziane dla samej skargi kasacyjnej. Wymagania formalne skargi kasacyjnej to zamieszczenie w tym piśmie: oznaczenia sądu, do którego jest skierowane, wskazanie imienia i nazwiska lub nazwy strony, ich przedstawiciela i pełnomocników, oznaczenie rodzaju sądu, zamieszczenie osnowy skargi kasacyjnej, podpis autora tejże skargi, wymienienie załączników, oznaczenie miejsca zamieszkania stron i ich pełnomocników lub adres do doręczeń. Nadto według art. 47 P.p.s.a., do skargi kasacyjnej należy dołączyć pełnomocnictwo, odpis lub odpisy skargi kasacyjnej, odpisy załączników. Niespełnienie wymagań formalnych skargi kasacyjnej określonych wyżej stanowi brak, który jednak w trybie art. 49 w związku z art. 193 P.p.s.a. może być uzupełniony. Jednakże podkreślić należy, iż skarga kasacyjna, która jest środkiem zaskarżenia bardziej sformalizowanym, powinna spełniać wymagania szczególne określone jako materialne właściwe tylko dla niej. Wymagania materialne skargi kasacyjnej to: a) oznaczenie zaskarżonego orzeczenia, b) wskazanie czy jest ono zaskarżone w całości czy części, c) przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, d) wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Braki w zakresie wymogów materialnych skargi kasacyjnej nie podlegają sanacji, co w konsekwencji czyni skargę kasacyjną niedopuszczalną. Z takim właśnie przypadkiem braku niezbędnych wymogów materialnych skargi kasacyjnej mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna pełnomocnika [...] sp.j. w L. nie zawiera bowiem wniosku o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Natomiast zawarcie w skardze kasacyjnej wniosku o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany jest niezbędne do wyznaczenia jej granic, w ramach których podlega ona rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny. Brak w tym zakresie powoduje odrzucenie skargi kasacyjnej. Tożsame stanowisko jest już utrwalone w orzecznictwie NSA – porównaj postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2004 r., sygn. akt FSK 209/04 (publikowane w ONSA i WSA Nr 1 z 2004 r., poz. 13) – gdzie uznano, że brak w skardze kasacyjnej wniosku o uchylenie lub zmianę zaskarżonego wyroku jak tego wymaga art. 176 P.p.s.a. powoduje, że skarga ta jako pozbawiona jednego z koniecznych elementów materialnych jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że skarga kasacyjna sporządzona dnia 27 czerwca 2012 r. nie zawiera wniosku o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany, natomiast wniosek taki złożono dopiero na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 31 stycznia 2014 r. Niezależnie od tego, iż brak w powyższym zakresie został uzupełniony już po upływie terminu otwartego do wniesienia skargi kasacyjnej, to przede wszystkim wyjaśnić należy, co już wyżej podkreślono w niniejszym uzasadnieniu, że brak ten nie może być konwalidowany. Brak skargi kasacyjnej w tym względzie nie podlega naprawieniu w trybie właściwym dla usunięcia braków formalnych pism procesowych. Skoro brak skargi kasacyjnej w tej sprawie jest brakiem nienaprawialnym, to uzupełnienie uczynione po terminie otwartym do wniesienia skargi kasacyjnej wnioskiem zgłoszonym na rozprawie w dniu 31 stycznia 2014 r. nie mogło skutkować rozpoznaniem merytorycznym tejże skargi. Stąd też wobec podniesionej wyżej argumentacji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jednego ze swych podstawowych elementów jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 178 w związku z art. 193 P.p.s.a. Z tych przyczyn orzeczono jak w sentencji.