II OSK 1774/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.) Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa Produkcji [...] "[...]"- J. K. Spółka jawna z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 1205/10 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa Produkcji [...] "[...]"- J. K. Spółka Jawna z siedzibą w L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz Przedsiębiorstwa Produkcji [...] "[...]"- J. K. Spółka Jawna z siedzibą w L. kwotę 640 (słownie: sześćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 1205/10, oddalił skargę Przedsiębiorstwa Produkcji [...] "[...]" Spółka Jawna z siedzibą w L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podano, iż postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie stwierdziło na podstawie art. 134 kpa niedopuszczalność odwołania Przedsiębiorstwa Produkcji [...] "[...]" od decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjne pod nazwą: osiedle mieszkaniowe wielorodzinne "[...]" z usługami nieuciążliwymi, usługami handlowymi, budynek biurowo-handlowy wraz z infrastrukturą techniczną i układem komunikacyjnym na działkach oraz włączenia do dróg publicznych przewidzianego do realizacji na działach z obrębu [...], położonych przy ulicy S. i T. w R. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium podniosło, iż Spółka nie była stroną postępowania pierwszoinstancyjnego, nie miała więc interesu prawnego aby skutecznie wnieść odwołania. Organ stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie można było ustalać szerokiego kręgu stron postępowania, ponieważ planowana inwestycja lokalizacji osiedla mieszkaniowego nie oddziałuje w sposób istotny na otoczenie, w tym na zakład skarżącej. Interesu prawnego skarżącej nie można też wywieść z przepisu art. 73 ust. 6 prawa ochrony środowiska. Na powyższe postanowienie Przedsiębiorstwo Produkcji [...] "[...]" – J. K. Spółka Jawna z/s w L. wniosła skargę, zarzucając naruszenie: 1. przepisów prawa procesowego, tj. art. 134 i art. 138 §1 pkt 3 kpa przez wydanie w oparciu o pierwszy z tych przepisów postanowienia o niedopuszczalności odwołania z racji braku przysługiwania skarżącemu statusu strony, braku interesu prawnego, co jest niedopuszczalne, gdyż odmowa uznania wnoszącego odwołanie za stronę może nastąpić w postępowaniu odwoławczym, dopiero po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego co do istnienia po stronie odwołującego się interesu prawnego, zgodnie z regułami z art. 7 i 77 kpa i wyłącznie w formie decyzji administracyjnej o umorzeniu postępowania administracyjnego (art. 138 §1 pkt 3 kpa); 2. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 i 77 w zw. z art. 28 kpa polegające na braku przeprowadzenia przez organ odwoławczy jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego w zakresie interesu prawnego skarżącego, przy braku odniesienia się do podnoszonych argumentów wskazujących okoliczności przemawiające za uznaniem skarżącego za stronę, a w konsekwencji błędne ustalenie stanu faktycznego w tym zakresie. Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, udzielenie klauzuli ochrony tymczasowej oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę SKO w Rzeszowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W uzasadnieniu wskazano, iż zgodnie z art. 127 § 1 kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Jednakże z mocy art. 134 kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania, gdy wnosi je osoba nieuprawniona, a więc osoba nie będąca w sprawie stroną. Postanowienie takie jest ostateczne. Sąd pokreślił, iż w orzecznictwie sądowym wskazuje się, że stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy oprócz wnioskodawców są właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości, na której ma być umiejscowiona inwestycja oraz właściciele lub użytkownicy wieczyści, na teren których rozciągać się będzie oddziaływanie inwestycji, której dotyczy postępowanie. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy wymaga rozważenia, czy negatywne oddziaływanie planowanej inwestycji będzie się rozciągać na teren, do którego skarżącemu przysługuje prawo własności lub użytkowania wieczystego. Teren, na którym ma być umiejscowiona inwestycja położony jest w kwartale ograniczonym ulicami S., T. oraz skarpą rzeki W. Zakład skarżącego znajduje się od strony północnej tego terenu za ulicą T. Projekt przewiduje budowę osiedla mieszkaniowego wraz z usługami nieuciążliwymi, usługami handlowymi , budynkiem biurowo-handlowym , infrastrukturą techniczną, układem komunikacyjnym oraz włączeniem do dróg publicznych przez działki położone zarówno przy ulicy T. jak i S. Nieruchomość skarżącego wprawdzie znajduje się w granicach obszaru analizowanego to jednak bezpośrednio nie przylega do terenu planowanej inwestycji, gdyż jest od niej oddzielona ulicą T. W tych okolicznościach, w ocenie Sądu I instancji, brak jest podstaw do uznania, że skarżący ma interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa, uzasadniający jego uczestnictwo w charakterze strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Interes ten w okolicznościach rozpoznawanej sprawy istniałby wtedy, gdyby skarżący wykazał, iż mimo braku bezpośredniego sąsiedztwa z nieruchomością inwestora, planowana inwestycja narusza jego uprawnienie lub obowiązek wynikający z prawa materialnego. W kontekście materiału sprawy nie znajdują także potwierdzenia argumenty skarżącego , iż jedyny wyjazd z planowanego osiedla ma znajdować się od strony ulicy T. Dla oceny zasadności skargi nie ma znaczenia treść uzasadnienia decyzji SKO z dnia [...] września 2010r. , nr [...], gdyż w rozpoznawanej sprawie okolicznością istotną z punktu widzenia przedmiotu rozstrzygnięcia jest to, czy planowana inwestycja może w sposób negatywny oddziaływać na nieruchomość skarżącego a nie to, czy teren planowanej inwestycji znajduje się w zasięgu bezpośredniego zagrożenia skutkami awarii mogącej nastąpić w zakładzie skarżącego. Ta bowiem okoliczność mogłaby świadczyć o negatywnym oddziaływaniu zakładu skarżącego na nieruchomość inwestora, co nie jest tożsame z negatywnym oddziaływaniem w kierunku odwrotnym i nie wypełnia dyspozycji art. 28 kpa. Sąd nie podzielił argumentów skarżącego, iż jego interes prawny do bycia stroną w tym postępowaniu wynika z art. 73 ust. 5 i 6 Prawa ochrony środowiska. Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 73 ust. 5 tej ustawy osiedla mieszkaniowe, obiekty użyteczności publicznej, budynki zamieszkania zbiorowego , obszary, o których mowa w ust.1 pkt 1 i 3, drogi krajowe oraz linie kolejowe o znaczeniu państwowym powinny być lokalizowane w bezpiecznej odległości od zakładów stawiających zagrożenie poważnej awarii. Przepis art. 73 ust.6 ustawy stanowi natomiast, że istniejącym zakładom, o których mowa w ust. 3 i 4, dla których bezpieczna odległość nie została zachowana, organy Inspekcji Ochrony Środowiska mogą , po uzyskaniu opinii właściwego organu Państwowej Straży Pożarnej , wydać decyzję w zakresie nałożenia dodatkowych zabezpieczeń technicznych , aby zmniejszyć niebezpieczeństwa, na jakie są narażeni ludzie. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, iż przewidziana w art. 73 ust.6 p.o.ś. możliwość nałożenia w przyszłości i pod warunkiem zrealizowania przez inwestora planowanej inwestycji z pominięciem zachowania bezpiecznej odległości od zakładu, o której mowa w art. 73 ust. 5 p.o.ś., przesądza o istnieniu po jego stronie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa. Z art. 28 kpa wynika, iż chodzi tu o interes aktualnie istniejący a nie interes potencjalny, warunkowy i mogący zaistnieć w przyszłości, jeżeli wniosek inwestora zostanie pozytywnie rozstrzygnięty przy jednoczesnym zignorowaniu wymogów lokalizacyjnych, o których mowa w art. 73 ust. 5 p.o.ś. W powyższych przyczyn brak jest podstaw do kwestionowania stanowiska organu, że skarżący nie wykazał, by decyzja organu pierwszej instancji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczyła jego interesu prawnego lub obowiązku. W ocenie Sądu nie doszło do naruszenia art. 7 i 77 kpa , jak również art. 134 i art. 138 § 1 pkt 3 kpa, gdyż w sposób nie budzący wątpliwości wynikało, że wnoszący odwołanie nie ma w sprawie interesu prawnego. W takiej sytuacji, gdy ustalenie interesu prawnego nie wymaga podjęcia czynności dowodowych w postępowaniu wyjaśniającym, organ odwoławczy jest uprawniony na podstawie art. 134 kpa stwierdzić niedopuszczalność odwołania. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Przedsiębiorstwo Produkcji [...] "[...]" spółka jawna z/s w L. reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości, zarzucając mu naruszenie: 1.przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 kpa i art. 7 oraz 77 kpa przez przyjęcie, że organ odwoławczy miał podstawy do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w oparciu o art. 134 kpa, podczas gdy w świetle stanowiska judykatury, dla ustalenia czy wnoszący odwołanie jest stroną postępowania wykluczone jest wydanie postanowienia w trybie art. 134 kpa, a tylko wyjątkowo, w sytuacjach oczywistych możliwe jest stwierdzenie niedopuszczalności odwołania; 2. przepisów prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 6 w zw. z art. 73 ust. 5 Prawa ochrony środowiska przez ich błędną wykładnię: uznanie, iż przepisy te nie są źródłem interesu prawnego podmiotu, do którego należy zakład stwarzający zagrożenie wystąpienia poważnej awarii, w zasięgu skutków której znajduje się obszar planowanego osiedla – w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestora dot. takiego osiedla, a to rzekomo z racji istnienia takiego interesu dopiero w przyszłości i po spełnieniu określonych warunków, podczas gdy właściciel zakładu stwarzającego zagrożenie wystąpienia poważnej awarii ani na etapie postępowania o wydania pozwolenia na budowę, ani tym bardziej po wybudowaniu osiedla nie ma już żadnych środków prawnych dla uniknięcia negatywnych dla niego konsekwencji z art. 73 ust. 6 Prawa ochrony środowiska, w razie wybudowania osiedla z naruszeniem art. 73 ust. 5 tej ustawy. Pełnomocnik strony skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W motywach skargi podniesiono, że interes prawny skarżącego do bycia stroną w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wynika z art. 73 ust. 6 Prawa ochrony środowiska, bowiem z jego treści wynika, że będzie zachodziło oddziaływanie zakładu skarżącego w kierunku inwestycji. Przepis ten przewiduje, że w razie niezachowania m.in. przez osiedle mieszkaniowe bezpiecznej odległości od zakładu stwarzającego zagrożenie poważnej awarii – na prowadzącego zakład mogą być nałożone dodatkowe obowiązki, gdy jest to konieczne dla zapobieżenia/redukcji skali zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi zamieszkujących osiedle mieszkaniowe posadowione zbyt blisko od takiego zakładu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej wyżej ustawy, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego błędnie Sąd pierwszej instancji przyjął, iż zakończenie postępowania odwoławczego wszczętego odwołaniem skarżącej Spółki postanowieniem wydanym na podstawie art. 134 kpa było prawidłowe. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, iż niedopuszczalność odwołania w trybie art. 134 kpa obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia decyzji w toku instancji (niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych). Odwołanie zatem jest niedopuszczalne, jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego, albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją, a stanowi czynność cywilnoprawną lub merialno-techniczną. Niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych zachodzi wówczas gdy odwołanie wnosi podmiot nie posiadający legitymacji do zaskarżenia decyzji, a więc gdy wnosi je osoba trzecia, albo podmiot na prawach strony, który nie brał udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, bądź też odwołanie wniosła strona niemająca zdolności do czynności prawnych ( wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1661/06, wyrok z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt 316/08). Jednakże, stwierdzenie niedopuszczalności odwołania w trybie art. 134 kpa jest możliwe tylko sytuacji, gdy brak interesu prawnego po stronie wnoszącego odwołanie jest oczywisty i w sposób nie budzący wątpliwości wynika z tego odwołania. Natomiast w razie istnienia jakichkolwiek kwestii wymagających wyjaśnienia bądź, gdy odwołujący twierdzi, że zaskarżona decyzja dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku obowiązany jest wszcząć postępowanie odwoławcze i w razie stwierdzenia, że strona nie ma interesu prawnego umarza postępowanie na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. W uchwale poszerzonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. akt OPS 16/98, która zachowała aktualność, przyjęto, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołane nie jest stroną, w rozumieniu art. 28 kpa następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa (ONSA 1999, nr 4, poz. 119). Zgodnie z poglądem wyrażonym w tej uchwale "zakresem wstępnego badania przez organ odwoławczy interesu prawnego podmiotu odwołującego się oznacza w istocie badanie poza sformalizowanym postępowaniem odwoławczym materialnoprawnej legitymacji strony wnoszącej odwołanie, badanie w sposób wyłącznie gabinetowy i tylko na podstawie akt sprawy". Koncepcja tak mogłaby prowadzić do umożliwienia organowi prowadzenia "postępowania przed postępowaniem" w kwestii badania legitymacji strony wnoszącej odwołanie. Zatem w sytuacji, gdy w sprawie nie występuje oczywisty brak legitymacji, a dodatkowo w odwołaniu podmiot powołuje się na swój interes prawny, konieczne jest wszczęcie postępowania odwoławczego i przeprowadzenie dowodu mającego na celu wyjaśnienie tej kwestii. W przypadku późniejszego ustalenia, że odwołujący faktycznie nie posiadał interesu prawnego do złożenia odwołania organ winien umorzyć na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. W przedmiotowej sprawie skarżąca spółka we wniesionym odwołaniu wskazała, że ma w sprawie interes prawny, gdyż należący do niej zakład zaliczany jest do stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnej awarii i w zasięgu tych skutków znajduje się obszar planowanego przedsięwzięcia, polegającego na budowie osiedla mieszkaniowego, dla którego ustalono warunki zabudowy decyzją Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] czerwca 2010 r. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany został pogląd zgodnie, z którym stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich (por. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 1995 r. sygn. akt VI SA 13/95, ONSA z 1995 r., z. 4, poz. 154 oraz z dnia 4 grudnia 1995 r. sygn. akt VI SA 20/95, ONSA z 1996 r., z. 2, poz. 54; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 1999 r. sygn. akt IV SA 858/97, Lex nr 47313; z dnia 7 marca 2000 r. sygn. akt IV SA 364/99, Lex nr 54743; z dnia 23 maja 2005 r. sygn. akt OSK 1618/04, Lex nr 168098; z dnia 29 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1959/06, niepubl.; z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 206/10, niepubl.). Naczelny Sąd Administracyjny uznawał jednak również, iż stronami tego postępowania mogą być, w zależności od okoliczności, także właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. O interesie prawnym tych osób przesądzał, bowiem zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2001 r. sygn. akt IV SA 594/99, Lex nr 54166 oraz z dnia 8 września 2004 r. sygn. akt OSK 394/04, Lex 160631). Rozróżnienie usytuowania nieruchomości ze względu na położenie nieruchomości "sąsiedniej", opisane zostało w doktrynie z opowiedzeniem się za nadaniem pojęciu "sąsiedztwa" ujęcia szerszego, przy czym zawsze "działkę sąsiednią" należy określać dla każdego przypadku oddzielnie (por. Z. Niewiadomski (red.). Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. Wyd. 5. Warszawa 2009, s. 494- 498). Powyższa argumentacja wskazuje, że rację ma skarżąca kasacyjnie Spółka, że jej status strony w przedmiotowym postępowaniu determinowany jest faktem, że realizacja planowanego osiedla mieszkaniowego w świetle art. 73 ust. 5 i 6 Prawa ochrony środowiska będzie miała wpływ na sferę jej praw i obowiązków. To zaś oznacza, że Spółka ta ma legitymację do skutecznego wniesienia odwołania. Zauważyć przy tym należy, iż organ w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie może negatywnego oddziaływania ograniczać wyłącznie do badania, czy inwestycja objęta wnioskiem inwestora będzie oddziaływać na nieruchomości sąsiednie, lecz również musi zbadać, czy ta planowana inwestycja ze względu na istniejący stan zagospodarowania terenów nie znajdzie się strefie negatywnego oddziaływania. Ustalenia w tym zakresie pozwalają na prawidłowe określenie kręgu podmiotów uprawnionych do bycia stroną postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna wprawdzie oparta została na obydwu podstawach ustawowych, jednakże należy mieć na uwadze, że podstawa z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 kpa i art. 7 oraz 77 kpa ) oparta została na zarzutach, które ograniczają się do błędnego zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego, na co wskazuje zarówno powołany art. 134 kpa oraz art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Dlatego też przyjąć należy, iż powołane w ramach tej podstawy zarzuty mimo, że łączone przez stronę skarżącą z naruszeniem przepisów postępowania, mieszczą się w zakresie podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Wobec tego, że zarzut naruszenia prawa materialnego okazał się trafny, a w sprawie nie wystąpiły naruszenia przepisów postępowania zastosowanie w niniejszej sprawie będzie miał art. 188 p.p.s.a. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2004 r., sygn. akt OSK 81/04, OSP 2004, nr 11, poz. 135, przyjęto, iż wyprowadzenie wadliwych wniosków ze stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji oddalenie skargi, w sytuacji, w której skarga powinna zostać uwzględniona jest naruszeniem przepisów innych, niż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 188 p.p.s.a. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i na podstawie art. 193 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], orzekając o tym w pkt 1 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1, 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w pkt 2 sentencji wyroku