II SA/Rz 1205/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie SO del. Anna Bembenek /spr./ NSA Maria Piórkowska Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 23 marca 2011 r. sprawy ze skargi A. Sp. jawna na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania -skargę oddala- Decyzją z dnia [..] czerwca 2010 r., nr [...], Prezydent Miasta R. ustalił dla W.I. sp. z o.o. w R. warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą: osiedle mieszkaniowe wielorodzinne "W." z usługami nieuciążliwymi, usługami handlowymi, budynek biurowo-handlowy wraz z infrastrukturą techniczną i układem komunikacyjnym na działkach nr [..]/7, [..]/8, [..]/9, [..]/10, [..]/11, [..]/12, [..]/14, [..]/15, [..]/16, [..]/17, [..]/18, [..]/19, [..]/20, [..]/21, [..]/22, [..]/23, [..]/25, [..]/27, [..]/1, [..]/2, [..]/3, [..]/4, [..]/1, [..]/2, [..]/3, [..]/4, [..]/5, [..]/6, [..]/7, [..]/8, w obrębie [..] w R. oraz włączenia do dróg publicznych przez działki nr [..], [..]/4 w obrębie [..] w R. przy ulicy S. i T. Decyzję tę doręczono wnioskodawcy w dniu [..] czerwca 2010 r., a Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej w K. w dniu [..] lipca 2010 r. Przed wydaniem w/w decyzji , pismem z dnia [..] czerwca 2010 r. P.P.L. "K" – J.K. s.j. z/s w L. zwróciło się do Prezydenta Miasta R. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze strony. W dniu [..] lipca 2010 r. ( data stempla pocztowego) PPL " K." – J.K. s.j. złożyła odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [..] czerwca 2010 r., nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej zwane: "SKO w R." lub "SKO") postanowieniem z dnia [..] sierpnia 2010 r., nr [...], stwierdziło niedopuszczalność złożonego odwołania P.P.L. "K.". Postanowienie wydano na podstawie art. 134 k.p.a. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że prawo złożenia odwołania służy jedynie stronie. Skarżąca spółka nie jest właścicielem ani użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadujących z działkami ujętymi w decyzji o warunkach zabudowy. Taką właściwość i zależność w zakresie uzyskania statusu strony w postępowaniu SKO uzasadniło stanowiskiem wyrażonym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25.09.1995r., VI SA 13/95, oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6.09.2006r., IV SA/Wa 895/06. Skoro Spółka nie wykazała przysługujących jej praw właścicielskich to nie miała interesu prawnego i tym samym nie mogła skutecznie wnieść odwołania. Nie była też stroną postępowania pierwszoinstancyjnego. Kolegium zaprezentowało także różnice między interesem prawnym i interesem faktycznym. Tylko interes prawny jest chroniony przepisami prawa materialnego. SKO podkreśliło, że w niniejszej sprawie nie można było ustalać szerokiego kręgu stron postępowania, ponieważ planowana inwestycja lokalizacji osiedla mieszkaniowego nie oddziałuje w sposób istotny na otoczenie, w tym na zakład skarżącej. Interesu prawnego skarżącej nie można też wywieść z przepisu art. 73 ust. 6 prawa ochrony środowiska. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziło się P.P.L. "K." – J.K. spółka jawna z/s w L. wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. W skardze zarzucono : 1. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 134 i art. 138 §1 pkt 3 k.p.a. przez wydanie w oparciu o pierwszy z tych przepisów postanowienia o niedopuszczalności odwołania z racji braku przysługiwania skarżącemu statusu strony, braku interesu prawnego, co jest niedopuszczalne, gdyż odmowa uznania wnoszącego odwołanie za stronę może nastąpić w postępowaniu odwoławczym, dopiero po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego co do istnienia po stronie odwołującego się interesu prawnego, zgodnie z regułami z art. 7 i 77 k.p.a. i wyłącznie w formie decyzji administracyjnej o umorzeniu postępowania administracyjnego (art. 138 §1 pkt 3 k.p.a.); 2. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 i 77 w zw. z art. 28 k.p.a. polegające na braku przeprowadzenia przez organ odwoławczy jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego w zakresie interesu prawnego skarżącego, przy braku odniesienia się do podnoszonych argumentów wskazujących okoliczności przemawiające za uznaniem skarżącego za stronę, a w konsekwencji błędne ustalenie stanu faktycznego w tym zakresie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, udzielenie klauzuli ochrony tymczasowej oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że organ oparł się na błędnym założeniu, że w ramach wstępnej kontroli odwołania jest on uprawniony do stwierdzenia jego niedopuszczalności na podstawie art. 134 k.p.a. z racji braku po stronie podmiotu wnoszącego odwołanie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Poglądu tego skarżący nie aprobuje. Organ odwoławczy na skutek odwołania złożonego przez podmiot twierdzący, że ma on interes prawny w toczącym się postępowaniu ma obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do potwierdzenia bądź wykluczenia legitymacji skarżącego, zgodnie z regułami z art. 7 i 77 k.p.a. Na tym etapie muszą być podmiotowi takiemu zapewnione wszystkie gwarancje procesowe, do czasu ewentualnego wydania rozstrzygnięcia przesądzającego, że podmiot ten nie jest stroną. Podmiot taki musi mieć możliwość zgłoszenia własnych wniosków dowodowych i odniesienia się do zgromadzonego materiału dowodowego w zakresie ustaleń koniecznych dla uznania go bądź nie za stronę postępowania. Dopiero po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ może uznać, że dany podmiot nie jest w ogóle stroną i wówczas powinien wydać decyzję administracyjną o umorzeniu postępowania odwoławczego w trybie art. 138 §1 pkt 3 k.p.a., a nie stwierdzać niedopuszczalność odwołania postanowieniem na podstawie art. 134 k.p.a. Na potwierdzenie tego stanowiska skarżący powołał wybrane przez siebie orzecznictwo sądów administracyjnych oraz poglądy wyrażane w literaturze. Według skarżącego lektura uzasadnienia postanowienia wskazuje, że organ odwoławczy nie przeprowadził w zasadzie żadnego własnego postępowania wyjaśniającego i nie dokonał należytej i wszechstronnej oceny dowodów w zakresie okoliczności mogących świadczyć o istnieniu interesu prawnego , bądź wykluczyć, istnienie po stronie skarżącego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Uzasadnienie skarżonego aktu sprowadza się do lakonicznej konstatacji, że nieruchomość skarżącej Spółki nie sąsiaduje bezpośrednio (nie przylega) do nieruchomości objętych zamierzeniem inwestycyjnym. Skarżący, powołując się na stanowisko wyrażone w powołanym orzeczeniu, postawił zarzut pominięcia przez SKO tego, że w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy przymiot strony przysługuje osobom uprawnionym w stosunku do nieruchomości, na której ma być lokalizowana inwestycja oraz na które rozciąga się wpływ planowanej inwestycji. Skarżący podkreślił, że planowana inwestycja w przyszłości będzie oddziaływać na prowadzony przez skarżącego zakład produkcyjny, ponieważ jedyny wyjazd z planowanego osiedla ma znajdować się od strony ulicy T., zasadniczo naprzeciwko (na wysokości) zakładu PPL "K.". Codzienne funkcjonowanie osiedla i wzmożony ruch samochodów osobowych w tym rejonie znacznie utrudni dojazd i dostęp skarżącemu do jego zakładu i wyjazd z niego samochodom ciężarowym typu TIR. Zacytował także część uzasadnienia decyzji SKO z dnia [..] września 2010 r., nr [...], odnoszącej się do prowadzonego zakładu, w której stwierdzono, że obiekt ten należy uwzględnić przy ponownym wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. W ocenie skarżącego SKO popadło w sprzeczność skoro odmówiło skarżącemu statusu strony, a w tej samej sprawie dotyczącej decyzji o warunkach zabudowy nakazuje organowi I instancji branie pod uwagę faktu możliwości ograniczenia w wyniku realizacji inwestycji zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu oraz możliwość obiektywnego i bezkolizyjnego współistnienia inwestycji m.in. z zakładem PPL "K." . Brak uznania skarżącego za stronę w postępowaniu odwoławczym był błędny także z tej przyczyny, że Spółka jest zakładem stwarzającym zagrożenie wystąpienia poważnej awarii w rozumieniu art. 73 ust. 5 prawa ochrony środowiska. Na Spółkę mogą być w związku z tym, z uwagi na brak zachowania bezpiecznej odległości między planowanym osiedlem mieszkaniowym a jej zakładem, nałożone dodatkowe obowiązki, o których mowa wart. 73 ust. 6 p.o.ś. SKO pominęło fakt, wskazany przez Kolegium w uzasadnieniu decyzji z dnia [..] września 2010 r., że zakład PPL "K." został zgłoszony właściwemu organowi Straży Pożarnej, jako zakład o zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej. Zgłoszenie to było skutecznie dokonane już w dacie wydania przez Kolegium skarżonego postanowienia z dnia 19 sierpnia 2010 r. W odpowiedzi na skargę SKO w R. wniosło o jej oddalenie. Kolegium uznało, że skarżący nie wskazuje nowych okoliczności względem zawartych w odwołaniu. Podtrzymało w całości dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na podstawie art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2002r., nr 153n poz.1269, ze zm.) i art. art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002r., nr 153, poz.1270, ze zm.; dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie. Sąd orzeka w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 §1 p.p.s.a.). Ocena działalności organów administracji publicznej polega na zbadaniu, czy organy w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa i czy skala ewentualnego naruszenia przepisów postępowania uzasadnia zastosowanie środków z art. 145-149 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy oznacza, że niezbędne jest ustalenie zakresu podmiotowego i przedmiotowego postępowania. Sprawa sądowoadministracyjna nie zawsze jest tożsama ze sprawą administracyjną w znaczeniu materialnym. Sprawa sądowoadministracyjna niekiedy dotyczy tylko kwestii wpadkowej zaistniałej w sprawie administracyjnej, a nie dotyczy jej głównego nurtu. Sąd nie może przeprowadzać kontroli z uwzględnieniem innego kryterium niż legalność, jeżeli nie pozwala mu na to wyraźnie przepis prawa. To zaś wskazuje, że przedmiotem niniejszej sprawy jest wyłącznie kwestia kontroli legalności rozstrzygnięcia SKO w R. w zakresie legitymacji procesowej skarżącej spółki w toku prowadzonego przez Kolegium postępowania administracyjnego w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Nie jest nią natomiast decyzja SKO wydana po rozpatrzeniu odwołania innej strony tego postępowania. Z tych względów nie znajduje w sprawie zastosowania przepis art. 135 p.p.s.a., gdyż jedynym aktem podjętym w tej sprawie jest skarżone postanowienie. Dla rozstrzygnięcia tak określonego zagadnienia niezbędna jest analiza dwóch zasadniczych aktów prawych, tj. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2003, nr 80, poz.717, ze zm.; dalej zwana: "u.p.z.p.") oraz ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2000, nr 98, poz. 1071, z późn. zm.; dalej zwana: "k.p.a."). W rozumieniu art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Nie ulega wątpliwości w orzecznictwie jak i doktrynie przedmiotu, że interes prawny i obowiązek w postępowaniu administracyjnym musi wynikać z konkretnego przepisu prawa materialnego, a ściślej z normy prawnej z niego wynikającej. Nie jest tożsamy z interesem prawnym interes faktyczny, nieznajdujący oparcia w konkretnym przepisie prawa materialnego. Status strony pozwala na czynny udział w postępowaniu oraz zdolność postulacyjną takiego podmiotu, czyli dokonywania czynności procesowych. Na podstawie art. 127 §1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Jednakże z mocy art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania, a postanowienie takie jest ostateczne. Odwołanie jest niedopuszczalne m.in., gdy wnosi je osoba nieuprawniona, a więc osoba nie będąca w sprawie stroną. Przedmiot sprawy administracyjnej wskazuje, że zasadniczym aktem prawnym, który decyduje o statusie strony, jest powołana ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ustawie tej brak jest wyraźnego przepisu określającego, kto może być stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., który znajduje zastosowanie, ponieważ postępowanie w sprawie wydania decyzji toczy się w trybie k.p.a. Jedynie pośrednio art. 63 ust. 1 u.p.z.p. podaje, że stronami niewątpliwie powinni być właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości. Na uwadze należy mieć okoliczność, że decyzja o warunkach zabudowy nie przyznaje żadnych uprawnień do gruntu, a jedynie określa, że wnioskodawca może w przyszłości zrealizować na danym terenie określoną w decyzji inwestycję. Do tego niezbędne będzie uzyskanie pozwolenia na budowę wydawanego w odrębnym postępowaniu, gdzie krąg stron postępowania określa się przy uwzględnieniu obszaru oddziaływania inwestycji budowlanej. Nieco odmiennie sytuacja przedstawia się przy decyzji o warunkach zabudowy, gdzie jedynie rozpatruje się wniosek o możliwości realizacji planowanej inwestycji. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że stronami takiego postępowania oprócz wnioskodawców są właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości, na której ma być umiejscowiona inwestycja oraz właściciele lub użytkownicy wieczyści, na teren których rozciągać się będzie oddziaływanie inwestycji, której dotyczy postępowanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3.06.2008r. sygn. akt II OSK 592/07; wyrok WSA w Rzeszowie z 29.01.2009r. sygn. akt II SA/Rz 255/08 LEX nr 519837). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy przede wszystkim wymaga rozważenia , czy negatywne oddziaływanie planowanej inwestycji będzie się rozciągać na teren, do którego skarżącemu przysługuje prawo własności lub użytkowania wieczystego . Z akt administracyjnych wynika, iż teren , na którym ma być umiejscowiona inwestycja jest położony w kwartale ograniczonym ulicami S., T. oraz skarpą rzeki W. Zakład skarżącego znajduje się od strony północnej tego terenu za ulicą T. Projekt przewiduje budowę osiedla mieszkaniowego wraz z usługami nieuciążliwymi, usługami handlowymi , budynkiem biurowo-handlowym , infrastrukturą techniczną, układem komunikacyjnym oraz włączeniem do dróg publicznych przez działki położone zarówno przy ulicy T. jak i S. W tych okolicznościach, skoro nieruchomość skarżącego jakkolwiek znajduje się w granicach obszaru analizowanego to jednak bezpośrednio nie przylega do terenu planowanej inwestycji , będąc od niej oddzielona ulicą T., w ocenie Sądu brak jest podstaw , do uznania, iż skarżący ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. uzasadniający jego uczestnictwo w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Interes ten w okolicznościach rozpoznawanej sprawy istniałby wtedy, gdyby skarżący wykazał, iż mimo braku bezpośredniego sąsiedztwa z nieruchomością inwestora , planowana inwestycja narusza jego uprawnienie lub obowiązek wynikający z prawa materialnego. Nie budzi wątpliwości , iż każda budowa , a tym bardziej budowa osiedla mieszkaniowego , rodzi konsekwencje w postaci wzmożenia ruchu drogowego na terenie leżącym w pobliżu planowanej inwestycji. Te jednak względy nie stanowią o istnieniu po stronie podmiotów korzystających z danej ulicy interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. , który to interes dawałby podstawę do przyznania takiemu podmiotowi statusu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Jest to bowiem wyłącznie interes faktyczny , nie wynikających z przepisów prawa materialnego. Gdyby przyjąć rozszerzone rozumienie tego interesu prawnego , które prezentuje skarżący , to każdy właściciel lub użytkownik wieczysty działki położonej przy drodze, niezależnie od odległości, jaka dzieli jego nieruchomość od terenu planowanej inwestycji , mógłby ubiegać się o przymiot strony wywodząc , że w związku z budową ruch na tej drodze stanie się bardziej intensywny. W kontekście materiału sprawy nie znajdują także potwierdzenia argumenty skarżącego , iż jedyny wyjazd z planowanego osiedla ma znajdować się od strony ulicy T. Dla oceny zasadności skargi nie ma znaczenia treść uzasadnienia decyzji SKO z dnia [..] września 2010r. , nr [...], gdyż w rozpoznawanej sprawie okolicznością istotną z punktu widzenia przedmiotu rozstrzygnięcia jest to, czy planowana inwestycja może w sposób negatywny oddziaływać na nieruchomość skarżącego a nie to, czy teren planowanej inwestycji znajduje się w zasięgu bezpośredniego zagrożenia skutkami awarii mogącej nastąpić w zakładzie skarżącego. Ta bowiem okoliczność mogłaby świadczyć o negatywnym oddziaływaniu zakładu skarżącego na nieruchomość inwestora , co nie jest tożsame z negatywnym oddziaływaniem w kierunku odwrotnym i nie wypełnia dyspozycji art. 28 k.p.a. Odnosząc się natomiast do argumentacji skarżącego , w której wywodzi on swój interes prawny z przepisów art. 73 ust.5 i 6 ustawy – Prawo ochrony środowiska (DZ U.2008.25.150) stwierdzić należy, iż również jest ona nie uzasadniona. Zgodnie z art. 73 ust.5 p.o..ś. osiedla mieszkaniowe , obiekty użyteczności publicznej, budynki zamieszkania zbiorowego , obszary, o których mowa w ust.1 pkt 1 i 3 , drogi krajowe oraz linie kolejowe o znaczeniu państwowym powinny być lokalizowane w bezpiecznej odległości od zakładów stawiających zagrożenie poważnej awarii. Przepis art. 73 ust.6 p.o.ś. stanowi natomiast, że istniejącym zakładom , o których mowa w ust.3 i 4 , dla których bezpieczna odległość nie została zachowana , organy Inspekcji Ochrony Środowiska mogą , po uzyskaniu opinii właściwego organu Państwowej Straży Pożarnej , wydać decyzję w zakresie nałożenia dodatkowych zabezpieczeń technicznych , aby zmniejszyć niebezpieczeństwa , na jakie są narażeni ludzie. W ocenie skarżącego przewidziana w art. 73 ust.6 p.o.ś. możliwość nałożenia w przyszłości i pod warunkiem zrealizowania przez inwestora planowanej inwestycji z pominięciem zachowania bezpiecznej odległości od zakładu , o której mowa w art.. 73 ust.5 p.o.ś. , przesądza o istnieniu po jego stronie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. W ocenie Sądu powyższe stanowisko nie jest trafne , ponieważ zakłada istnienie interesu prawnego w przyszłości i po spełnieniu określonych warunków. Zgodnie natomiast z art. 28 k.p.a. status strony może przysługiwać tylko takiemu podmiotowi, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. W przywołanej regulacji chodzi o interes aktualnie istniejący a nie interes potencjalny, warunkowy i mogący zaistnieć w przyszłości, jeżeli wniosek inwestora zostanie pozytywnie rozstrzygnięty przy jednoczesnym zignorowaniu wymogów lokalizacyjnych , o których mowa w art. 73 ust.5 p.o.ś. W powyższych przyczyn brak jest podstaw do kwestionowania stanowiska organu, że skarżący nie wykazał , by decyzja organu pierwszej instancji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczyła jego interesu prawnego lub obowiązku. Wbrew zarzutom skarżącego w sprawie nie doszło do naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. , jak również art. 134 i art. 138 par.3 k.p.a. , gdyż ze złożonego w sposób nie budzący wątpliwości wynikało, że wnoszący odwołanie nie ma w sprawie interesu prawnego. W takiej natomiast sytuacji, gdy ustalenie interesu prawnego nie wymaga podjęcia czynności dowodowych w postępowaniu wyjaśniającym , organ odwoławczy jest uprawniony na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdzić niedopuszczalność odwołania (vide : wyrok NSA z dnia 10 marca 2009r. , II OSK 316/08, LEX nr 526409). Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało skargę oddalić.