I SA/Wa 2134/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda (spr.) Sędziowie WSA Iwona Kosińska WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2011 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę. I. Stan faktyczny 1. Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] Starosta [...] ustalił odszkodowanie za udział [...] części nieruchomości położonej w L. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu ewidencyjnego [...] o pow. [...] m2 zajętej pod drogę publiczną gminną ul. [...] w L. - na kwotę [...] zł na rzecz S. i S. małżonków P. w wysokości [...] zł oraz G. K. w wysokości [...] zł i zobowiązał Gminę [...] (dalej powoływana jako skarżąca) do wypłaty ustalonego odszkodowania. 2. Na powyższe rozstrzygnięcie skarżąca wniosła odwołanie zarzucając oparcie decyzji na nieprawidłowej (zawyżonej) wycenie nieruchomości, naruszenie przepisów art. 7, 8, 11, 77 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: kpa) poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy oraz naruszenie art. 123 kpa poprzez nierozstrzygnięcie wniosku strony o dokonanie ponownej wyceny przedmiotowej nieruchomości, co doprowadziło do zamknięcia stronie drogi do dochodzenia swoich praw. 3. Wojewoda [...], decyzją z [...] sierpnia 2010 r. nr [...], utrzymał w mocy powołaną decyzję Starosty [...]. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że wysokość odszkodowania została ustalona w oparciu o operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] października 2009 r. przez rzeczoznawcę majątkowego W. L. Do określania wartości nieruchomości rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodą porównywania parami. Ze względu na brak na rynku lokalnym transakcji nieruchomościami gruntowymi przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publiczne, wyceny gruntów dokonano w oparciu o nieruchomości niezabudowane położone na obszarze miasta L. przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową niską objętych transakcjami sprzedaży w latach 2008-2009 r. W ocenie organu odwoławczego operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami prawa i nie budzi zastrzeżeń pod względem formalnym. Wojewoda wskazał również, że w dniu [...] stycznia 2010 r. odbyła się rozprawa administracyjna. Jak wynika z protokołu rozprawy byli współwłaściciele zaakceptowali kwotę wskazaną w operacie natomiast Prezydent Miasta . oświadczył, że ewentualne zastrzeżenia odnośnie wyceny przedmiotowej nieruchomości podniesie w odwołaniu. Pismem z [...] kwietnia 2010 r. Prezydent Miasta L. zgłosił zastrzeżenia odnośnie operatu szacunkowego z [...] października 2009 r. Rzeczoznawca majątkowy odnosząc się do zgłoszonych zarzutów w piśmie z [...] kwietnia 2010 r. podtrzymał sporządzoną opinię, wyjaśnił metodologię przyjętej wyceny, dobór nieruchomości porównawczych. Pismem z [...] maja 2010 r. stanowiącym polemikę z wyjaśnieniami biegłego Prezydent Miasta L. wniósł o ponowną wycenę nieruchomości. W ocenie Wojewody jeżeli strona uważa, że sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy budzi jej wątpliwości powinna przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w celu obalenia kwestionowanego operatu szacunkowego – czego jednak skarżąca nie uczyniła i nie domagała się jej sporządzenia. Ponadto skarżący nie złożył innego operatu szacunkowego, który mógłby stanowić dowód w sprawie, a żaden przepis prawa nie nakłada na organ obowiązku zlecenia sporządzenia drugiego operatu dotyczącego wyceny tej samej nieruchomości w przypadku kwestionowania przez stronę w toku postępowania administracyjnego prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. II. Zarzuty zawarte w skardze i stanowisko organu 1. Skarżąca na powyższą decyzję Wojewody [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżąca zarzucił skarżonej decyzji: 1) naruszenie § 4 ust. 2 i ust. 3 w zw. z § 36 ust. 2 pkt 2 i ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) poprzez oparcie się na nieprawidłowej wycenie rynkowej nieruchomości, co miało wpływ na ustalenie wysokości odszkodowania, a tym samym na rozstrzygnięcie sprawy, 2) niezastosowanie § 26 w związku z § 36 ust. 2 pkt 2 i ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. i uznanie, że operat spełnia wymogi rozporządzenia podczas gdy brak jest odniesienia do rynku regionalnego czy krajowego, co miało wpływ na ustalenie wartości nieruchomości a tym samym wysokości odszkodowania, 3) naruszenie art. 123 w zw. z art. 125 § 1 kpa poprzez nierozstrzygnięcie wniosku strony z [...] maja 2010 r. o dokonanie ponownej wyceny, co doprowadziło do zamknięcia skarżącemu drogi do dochodzenia swoich interesów prawnych oraz na rozstrzygnięcie sprawy. 4) naruszenie art. 7, 8, 11, i 77 kpa poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy podejmowaniu decyzji. 2. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W związki z takim zakresem jurysdykcji sąd administracyjny nie jest uprawniony do ponownego ustalania stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Dla przedmiotowej sprawy podstawowe znaczenie ma art. 130 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.; dalej powoływana jako ugn) mówiący, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego. Taka opinia w niniejszej sprawie została sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego W. L. Wskazana w tym operacie wartość rynkowa szacowanej nieruchomości została przyjęta przez organy jako podstawa do określenia wysokości należnego odszkodowania. 3. Należy mieć na uwadze, że operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Ocena taka może dotyczy tylko i wyłącznie kwestii wykonania opinii zgodnie z przepisami prawa. Natomiast ustawowy zakres kontroli legalności rozstrzygnięć administracyjnych przypisany sądowi administracyjnemu nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych. Organ, na którego zlecenie biegły wykonał opinię w formie operatu szacunkowego dokonuje weryfikacji, czy operat ten spełnia w szczególności wymogi określone w § 56 powołanego rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. W szczególności kontroluje, czy opinia zawiera wszystkie wymagane w tym przepisie elementy. 4. Stawiane przez skarżącą w uzasadnieniu skargi zarzuty odnoszą się właśnie do kwestionowania tych elementów operatu szacunkowego, które wymagają wiadomości specjalnych, co do szacowania nieruchomości i dlatego nie mogły być oceniane przez organy w trybie art. 80 kpa jak również przez Sąd administracyjny. Należy także podkreślić, że w toku postępowania administracyjnego skarżąca miała możliwość, po zapoznaniu się ze sporządzonym operatem szacunkowym, wniesienia do niego uwag i zastrzeżeń. W tym m. in. celu została wyznaczona rozprawa administracyjna, by strony mogły wyjaśnić ewentualne wątpliwości co do przedłożonego przez organ operatu. Z możliwości tej skarżąca nie skorzystała w toku rozprawy administracyjnej, w której uczestniczył zarówno rzeczoznawca sporządzający kwestionowaną opinię, byli współwłaściciele jak i przedstawiciel skarżącego. Do zgłoszonych po rozprawie w piśmie z [...] kwietnia 2010 r. uwagi i zastrzeżeń ustosunkował się biegły, który wyjaśnił metodologię wyceny, dobór nieruchomości popierając opinię. Podtrzymując zgłoszone w piśmie z [...] kwietnia 2010 r. uwagi i zastrzeżenia odnośnie zawyżenia szacunku skarżąca pismem z [...] maja 2010 r. wniosła o dokonanie ponownej wyceny działki na zlecenie organu przy czym nie poparła swoich zarzutów przedłożeniem alternatywnego operatu szacunkowego, a więc nie przedstawiła merytorycznych podstaw tych zarzutów. Taki konkurencyjny operat nie został przedłożony również na etapie postępowania odwoławczego. Ponieważ opinia rzeczoznawcy złożona do akt sprawy w toku postępowania administracyjnego nie budziła zastrzeżeń organu słusznie zdaniem sądu uznał on, iż nie ma potrzeby sporządzania kolejnego operatu w tej sprawie. Subiektywne przekonanie skarżącej o zawyżonej wycenie nieruchomości nie może świadczyć o wadliwości operatu szacunkowego. 5. Należy zasygnalizować, że skarżąca mogła również - zgodnie z art. 157 ugn - przedłożyć przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, który podważałby przydatność operatu, sporządzonego na zlecenie organu, jako materiału dowodowego stanowiącego podstawę orzekania. Z możliwości tej skarżąca jednak nie skorzystała nie zlecając też sporządzenie opinii odrębnej. Rozbieżność operatów szacunkowych dotyczących wartości tej samej nieruchomości stanowi przesłankę do wystąpienia do organizacji rzeczoznawców majątkowych celem oceny ich prawidłowości ( art. 157 ust. 1 w zw. z art. 157 ust. 4 ugn). Tak więc co już zostało wyżej wskazane, ani organy administracji publicznej orzekające o wysokości odszkodowania ani Sąd administracyjny nie są uprawnione do badania prawidłowości sporządzania operatu szacunkowego. 6. W rozpoznawanej sprawie rzeczoznawca majątkowy zastosował się do reguł wyceny nieruchomości określonych w cytowanym § 36 ust 2 rozporządzenia. Wynika bowiem z treści operatu, że zostały poczynione przez rzeczoznawcę ustalenia, iż na rynku lokalnym obejmującym miasto L. nie wystąpiły transakcje nieruchomościami przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publiczne w związku z tym nie było możliwe zastosowanie § 36 ust. 1 rozporządzenia. Rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze metodą porównywania parami. Z bazy danych wybrał sześć nieruchomości. W tym miejscu wskazać należy, że o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje wyłącznie rzeczoznawca. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Należy jedynie stwierdzić, że zastosowane przez biegłego metoda i podejście są prawnie dopuszczalne. 7.Odnosząc się do zarzutów skargi podnieść należy, że § 36 ust. 2 rozporządzenie wyłącza w ogóle stosowanie § 26. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2010 r. sygn. akt I OSK 43/10 stosowanie § 26 powołanego rozporządzenia "godziłoby to w zasady sprawiedliwości społecznej, która nie pozwala aby przy pozbawieniu prawa własności na cel publiczny stosować niekorzystne dla właściciela sposoby wyceny nieruchomości. Rozszerzenie zakresu położenia nieruchomości na rynek regionalny lub krajowy jest dopuszczalne tylko wyjątkowo. Przesądza o tym rozwiązanie prawne przyjęte w § 26 ust. 1 rozporządzenia Rady ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109). Zasadnie w zaskarżonym wyroku Sąd przyjął, że w przypadku wyceny nieruchomości przeznaczonej pod drogi nie można im przypisać szczególnych cech i rodzaju, która uzasadniałaby zastosowanie w sprawie § 26 ust. 1 tego rozporządzenia." Odnośnie zarzutu naruszenia art. 123 kpa poprzez niewydanie postanowienia w przedmiocie dopuszczenia dowodu z kolejnego operatu szacunkowego stwierdzić należy, iż przy założeniu naruszenia tego przepisu pozostaje ono bez wpływu na rozstrzygnięcie. Jest to bowiem postanowienie procesowe, nie podlegające zaskarżeniu, mogące być przedmiotem zarzutów w odwołaniu czy skardze, co też miało miejsce i w świetle powyższych rozważań powtórzyć należy tezę o braku wpływu niewydania tego formalnego postanowienia na wynik niniejszej sprawy. Z powyższych względów zarzuty skargi należy uznać za nieuzasadnione, a ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa Sąd na zasadzie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 6