III SA/Łd 221/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.) Protokolant Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi A.K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. bg Decyzją z dnia [...], nr[...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) - dalej k.p.a., art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (tj. Dz.U. z 2011r. nr 287, poz. 1687 ze zm.), Komendant Wojewódzki Policji w Ł. utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Ł. z dnia [...] nr [...] o odmowie przyznania A. K. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny: A. K. pełni służbę w Policji od dnia 2 kwietnia 2007r. Z dniem 2 kwietnia 2010r. została mianowana policjantką w służbie stałej. W dniu 2 grudnia 2011 r. policjantka złożyła oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości. W powyższym oświadczeniu policjantka wniosła o przyznanie przedmiotowego równoważnika za okres od 2 kwietnia 2010 r. Decyzją nr [...]z dnia [...]Komendant Miejski Policji w Ł. przyznał A. K. prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia 2 grudnia 2011 r., w wysokości dla funkcjonariusza nie posiadającego członków rodziny w rozumieniu art. 89 ustawy o Policji. Od powyższej decyzji policjantka odwołała się, wnosząc o przyznanie prawa do równoważnika pieniężnego od dnia 2 kwietnia 2010 r., tj. od daty mianowania jej na policjantkę w służbie stałej. Organ II instancji decyzją z dnia [...]utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał się na treść art. 88, art. 92 ustawy o Policji oraz na przepisy rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Organ wskazał, iż z powyższych przepisów wynika jednoznacznie, iż decyzja administracyjna przyznająca prawo policjantowi do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego może być wydana wówczas, gdy policjant złoży stosowny wniosek o przyznanie tej formy pomocy mieszkaniowej i gdy spełnione są ustawowe przesłanki określone w art. 92 ustawy pragmatycznej. Właściwy organ nie może wszcząć takiego postępowania z urzędu, bez wniosku strony. Nie mają prawnego znaczenia motywy (okoliczności), dla których policjant nie złożył wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego, mimo że spełniał ustawowe przesłanki do jego otrzymania. Natomiast wniosek taki może być złożony w każdym czasie, ale zawsze będzie dotyczył sytuacji na przyszłość. Wydana decyzja administracyjna o przyznaniu prawa do tegoż świadczenia ma charakter konstytutywny. Cechą aktów konstytutywnych jest to, że tworzą one nowe obowiązki, a zatem w ich wyniku zawiązuje się nowy, zmienia, bądź uchyla istniejący stosunek administracyjnoprawny. Z uwagi na taką ich istotę wywołują one skutki prawne na przyszłość, nie wcześniej, jak od chwili ich wydania. Oznacza to, że prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie mogło powstać za okres wsteczny. Komendant Wojewódzki Policji w Ł. stwierdził, że odwołanie A. K. jest bezzasadne, bowiem złożyła ona oświadczenie mieszkaniowe w dniu 2 grudnia 2011 r. i od tej daty Komendant Miejski Policji w Ł. przyznał policjantce prawo do tego świadczenia pieniężnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. skarżąca podniosła, iż wystąpiła o wypłacenie jej świadczenia pieniężnego od dnia 2 kwietnia 2010 r. mając na uwadze art. 107 ustawy o Policji oraz art. 120 k.c. wskazujące na trzyletni okres przedawnienia. Ponadto skarżąca podniosła, że dotychczas funkcjonariusze mieli wypłacane świadczenia wstecz. Na mocy tych samych przepisów prawa wydawane były decyzje administracyjne raz przyznające funkcjonariuszom przysługujące im pieniądze z zachowaniem trzyletniego okresu przedawnienia roszczenia, raz odmawiające im tego prawa. Podała, że Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się w kwestii interpretacji przepisów z rozdziału 8 ustawy o Policji, w szczególności art. 107, w orzeczeniu I OSK 450/11 z dnia 14 lipca 2011. Natomiast Komenda Miejska Policji w Ł. dopiero w dniu 28 listopada 2011 r. przesłała do VII Komisariatu Policji w Ł. pismo, w którym powołuje się na powyższy wyrok NSA - niekorzystny dla funkcjonariuszy. Na tej podstawie wydano dla niej niekorzystną decyzję pozbawiając należnych świadczeń, tj. kwoty 3600 zł. Zdaniem skarżącej, gdyby w lipcu 2011 roku dowiedziała się o niekorzystnych dla niej rozstrzygnięciach mogłaby złożyć wniosek wcześniej i otrzymać należne jej pieniądze. Tym bardziej, że pomimo wyroku NSA wydawane były przez Komendanta Miejskiego Policji w Ł. decyzje przyznające funkcjonariuszom świadczenia z zachowaniem trzyletniego okresu przedawnienia roszczeń. Skarżąca podtrzymała wniosek o zwrot równoważnika za brak lokalu mieszkalnego od dnia 2 kwietnia 2010r. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Ł. wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. nr 2012.270) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie kontrola aktu administracyjnego we wskazanym wyżej aspekcie wykazała, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa w stopniu obligującym do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj. Dz. U. z 2007 Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918 ze zm.). Stwierdzić należy, że decyzja Komendanta Miejskiego Policji w Ł. z dnia [...] nie zawiera rozstrzygnięcia co do całości żądania skarżącej. Organ I instancji przyznał A. K. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego od dnia 2 grudnia 2011 r., mimo iż wnioskodawczyni złożyła wniosek o przyznanie jej powyższego świadczenia od dnia 2 kwietnia 2010 r. Z treści decyzji organu nie wynika, że jest to decyzja częściowa. Organ wydając decyzję częściową winien bowiem zaznaczyć to w jej treści. Ma to szczególne znacznie, gdyż po wydaniu decyzji częściowej strona nie może wystąpić z żądaniem jej uzupełniania, lecz powinna złożyć wniosek o wydanie decyzji uzupełniającej, ponieważ trwa nadal zawisłość sprawy przed organem administracyjnym. W tym miejscu należy wskazać, że Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 7.07.1988 r. III AZP 10/88 (OSNC 1990/9/116) oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1.04.1998 r. I Sa/Wr 796/96 (Lex nr 32938) wyraził stanowisko, że w razie wniesienia odwołania dotyczącego części żądań strony nie rozstrzygniętych w decyzji, organ I instancji powinien potraktować jego treść jako żądanie uzupełnienia decyzji co do rozstrzygnięcia (art. 111 § 1 kpa). Natomiast organ odwoławczy, któremu przedstawiono takie odwołanie, powinien wyjaśnić rzeczywiste intencje strony; w razie popierania odwołania winien stwierdzić jego niedopuszczalność (art. 134 kpa), w razie zaś oświadczenia, że chodzi o żądanie uzupełnienia decyzji organu I instancji – umorzyć postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3 i 105 § 1 i 2 w zw. z art. 140 kpa). W niniejszej sprawie Komendant Wojewódzki Policji w Ł., któremu zostało przekazane odwołanie skarżącej nie wyjaśnił rzeczywistej intencji strony. Organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Ł. uznając tę decyzję za zgodną z obowiązującymi przepisami prawa, mimo oczywistej jej wadliwości. Wskazać należy, że organ II instancji, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może więc ograniczyć się do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę. Wynika to wprost z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Wobec powyższych rozważań zaskarżona decyzja narusza prawo, a mianowicie art. 138 k.p.a. Ze złożonego odwołania wynika, iż skarżąca wnosiła o przyznanie równoważnika od dnia 2 kwietnia 2010 r., tj. od daty mianowania na policjantkę w służbie stałej. Oznacza, że w tym zakresie powinna być wydana decyzja. Podstawą kompletności rozstrzygnięcia zawartego w decyzji jest zakres żądania strony. Nawet przy braku podstawy prawnej do wydania rozstrzygnięcia określonej treści żądanie winno znaleźć swoje odzwierciedlenie w merytorycznym rozstrzygnięciu. Rozstrzygnięciem merytorycznym jest także rozstrzygnięcie negatywne. W świetle powyższych okoliczności, poza granicami sprawy przy rozpoznawaniu skargi pozostały zarzuty dotyczące przyznania skarżącej równoważnika pieniężnego z datą wsteczną, tj. od dnia 2 kwietnia 2010 r. Z tych wszystkich względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym orzekł jak w pkt 1 sentencji. Uwzględniając treść art. 152 tej ustawy, zgodnie z którym, w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku. k.ż.