I OSK 450/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) Sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędzia del. NSA Wiesław Morys Protokolant: sekretarz sądowy Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 grudnia 2010 r. sygn. akt III SA/Kr 770/10 w sprawie ze skargi M. H. na decyzję Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 770/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. H. na decyzję Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: M. H., policjant w służbie stałej, od 30 października 1997 r. pobierał równoważnik za brak lokalu mieszkalnego, na podstawie decyzji z dnia [...] kwietnia 1999r. nr [...] w wysokości przysługującej policjantowi nie posiadającemu rodziny. W dniu 17 lutego 2010r. M. H. złożył oświadczenie, w którym podał, że w lokalu w G. ul. [...], którego głównym najemcą jest siostra L. H., zamieszkuje wraz z córką A. H. Wskazał, że córka jest zameldowana u swojej matki pod adresem [...], ale on ponosi wszelkie koszty jej utrzymania. Przedłożył ugodę sądową jaką zawarł z byłą żoną U. H. w dniu 8 października 2003 r. w sprawie sygn. akt [...], na mocy której od 1 czerwca 2003 r. ponosi pełne koszty utrzymania córki A. W oświadczeniu wniósł o przyznanie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego w wysokości przysługującej funkcjonariuszowi policji posiadającemu rodzinę z wyrównaniem za ubiegłe 3 lata. Komendant Powiatowy Policji w Gorlicach decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] uchylił z dniem 16 lutego decyzję z dnia [...] kwietnia 1999 r. o przyznaniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, cofnął z dniem 16 lutego 2010 r. uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w wysokości przysługującej funkcjonariuszowi nie posiadającemu rodziny i przyznał z dniem 17 lutego 2010 r. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w wysokości przysługującej funkcjonariuszowi posiadającemu rodzinę. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że spełnione zostały przesłanki do przyznania równoważnika w wysokości uwzględniającej normy dla M. H. i córki A. H. Przesłanki te został spełnione w dniu 17 lutego 2010 r. i od tej daty przyznany został równoważnik. Organ wskazał, że brak podstaw do przyznania dodatkowej normy równoważnika za okres trzech lat wstecz. Ponadto zwrócono uwagę, że to policjant jest zobowiązany niezwłocznie zawiadomić o każdej zmianie mającej wpływ na uprawnienia do otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, albo na jego wysokość. Mimo, że istniały podstawy, aby M. H. ubiegał się wcześniej o przyznanie wyżej stawki równoważnika, uczynił to dopiero w dniu 17 lutego 2010 r. Małopolski Komendant Wojewódzki Policji decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ w pełni podtrzymał argumentację zawartą w decyzji I instancji. Odnosząc się do zawartego w odwołaniu zarzutu naruszenia art. 107 ustawy o Policji organ wyjaśnił, że decyzja o przyznaniu równoważnika za brak lokalu ma charakter konstytutywny – wywołuje skutek ex nunc (na przyszłość), a zatem skutki wydania decyzji powstają dopiero od momentu jej doręczenia. Bezpodstawne jest więc żądanie wypłaty równoważnika w pełnej wysokości za okres wcześniejszy. Skoro prawo do świadczenia jeszcze nie powstało to roszczenie również nie istnieje. Przepis art. 107 ustawy o Policji nie ma zatem w sprawie zastosowania. Skargę na powyższą decyzję złożył M. H., w uzasadnieniu wskazując, że domaga się przyznania równoważnika jak dla funkcjonariusza posiadającego rodzinę za okres od 19 lutego 2007 r. do 19 lutego 2010 r., tj. zastosowania art. 107 ustawy o Policji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę podniósł, że prawo do równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego, podobnie jak inne formy pomocy mieszkaniowej o których mowa w rozdziale 8 ustawy o Policji nie powstaje z mocy prawa. Prawo policjanta do równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego powstaje na podstawie decyzji administracyjnej, która może być wydana wówczas gdy policjant złoży stosowny wniosek o przyznanie tej formy pomocy mieszkaniowej i gdy spełnione są ustawowe przesłanki określone w art. 92 ustawy o Policji. Decyzja ta ma charakter konstytutywny tzn. dopiero na podstawie tej decyzji powstaje prawo do równoważnika pieniężnego. Postępowanie w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego może być wszczęte wyłącznie na wniosek strony, organ nie może wszcząć takiego postępowania z urzędu. Brak wniosku strony o przyznanie równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego, bądź też brak stosownego wniosku dotyczącego wysokości należnego równoważnika powoduje, że prawo do równoważnika bądź też prawo do równoważnika w określonej wysokości nie powstaje. W ocenie Sądu I instancji, nie mają prawnego znaczenia motywy, okoliczności, z powodu których policjant nie składa wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego mimo, że spełnia ustawowe przesłanki do jego otrzymania. Natomiast wniosek taki może być złożony w każdym czasie, ale zawsze będzie dotyczył sytuacji na przyszłość. Wydanie decyzji administracyjnej o przyznaniu prawa do równoważnika, która ma charakter konstytutywny oznacza, że prawo to nie mogło powstać za okres wsteczny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał zarzut naruszenia art. 107 ustawy o Policji za bezprzedmiotowy. Trudno bowiem rozważać kwestię przedawnienia roszczenia jeżeli prawo z którego to roszczenie można by wywieźć nie istniało wcześniej, albowiem prawo do równoważnika pieniężnego nie powstaje z mocy prawa, ale powstaje na podstawie decyzji administracyjnej. Stąd też zasadnie organy wskazały, że od 1 czerwca 2003 r. spełnione były przesłanki do otrzymywania przez skarżącego równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu w wysokości jak dla funkcjonariusza posiadającego rodzinę, ale nie złożenie w tej dacie wniosku spowodowało, że odpowiednia decyzja nie mogła być wydana, a w konsekwencji prawo do równoważnika pieniężnego w wysokości jak dla funkcjonariusza posiadającego rodzinę nie powstało. Prawo to powstało dopiero z datą złożenia wniosku tj. 17 lutego 2010 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M. H., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Ponadto wnoszący skargę kasacyjną wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie prowadzące do uznania, że kwestionowana decyzja ma charakter konstytutywny i skutkuje powstaniem po stronie skarżącego prawa do spornego równoważnika pieniężnego; - art. 107 ustawy o Policji poprzez niezastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym sprawy. W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że decyzja wydana na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji i § 6 powołanego rozporządzenia wywiera skutek od daty wystąpienia danego faktu (ex tunc), tj. od daty spełnienia przez uprawnionego funkcjonariusza przesłanek nabycia przysługującego mu z mocy ustawy prawa do spornego równoważnika pieniężnego, a nie od daty podjęcia decyzji w tym przedmiocie (ex nunc). Ponadto wskazano, że nawet gdyby przyjąć stanowisko o konstytutywnym charakterze decyzji administracyjnej to należy mieć na uwadze, że skarżący nabył prawo do równoważnika pieniężnego od 30 października 1997 r., ostatnio na podstawie decyzji z dnia [...] kwietnia 1999 r., a kwestionowana decyzja zmieniała jedynie wysokość tego równoważnika. Skarżący zachował więc nabyte wcześniej prawo, a zaskarżona decyzja jedynie modyfikowała to uprawnienie w zakresie wysokości świadczenia. Zdaniem skarżącego wykładnia systemowa art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, jak i przepisów rozporządzenia wykonawczego prowadzi do wniosku, że równoważnik pieniężny przysługuje za okres nieposiadania lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Funkcjonariusz traci zatem uprawnienie do równoważnika pieniężnego z momentem, kiedy na skutek zmiany okoliczności faktycznych stanie się posiadaczem lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Przedstawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego przez obrazę art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918 ze zm.), uznać należy za nietrafny. Przepis art. 92 ust. 1 ustawy o Policji daje policjantom prawo do równoważnika pieniężnego, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Art. 92 ust. 2 cytowanej ustawy zawiera delegację dla właściwego ministra do wydania rozporządzenia. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w oparciu o tę delegację wydał rozporządzenie z 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W § 6 rozporządzenia wskazano, że decyzję o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego wydaje się, jeżeli policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1 rozporządzenia, lub zmienił się jego stan rodziny przy czym zgodnie z § 5 tego rozporządzenia policjant jest obowiązany niezwłocznie zawiadomić, składając nowe oświadczenie mieszkaniowe, o każdej zmianie mającej wpływ na uprawnienia do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego albo na jego wysokość. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżący zamieszkuje wraz z córką A. H., a ponadto zgodnie z ugodą sądową z dnia 8 października 2003 r., sygn. akt [...] jaką M. H. zawarł z byłą żoną U. H. ponosi on od 1 czerwca 2003 r. pełne koszty utrzymania córki. Istota sporu sprowadza się natomiast do ustalenia czy decyzja uchylająca decyzję o przyznaniu równoważnika pieniężnego, cofająca ww. uprawnienie w wysokości przysługującej funkcjonariuszowi nie posiadającemu rodziny i przyznająca równoważnik pieniężny w wysokości przysługującej funkcjonariuszowi posiadającemu rodzinę ma charakter konstytutywny czy też deklaratoryjny. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż decyzja Komendanta Powiatowego Policji w Gorlicach z dnia [...] marca 2010 r. jest decyzją o charakterze konstytutywnym co oznacza, że wywołuje skutek ex nunc. Cechą aktów konstytutywnych jest to, że tworzą one nowe obowiązki, a zatem w ich wyniku zawiązuje się nowy, zmienia, bądź uchyla istniejący stosunek administracyjnoprawny. Z uwagi na taką ich istotę wywołują one skutki prawne na przyszłość, nie wcześniej jak od chwili ich wydania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2001 r. I SA 8/81 i z 10 stycznia 2002 r. I SA 1368/00). W świetle powyższego nie można się zgodzić z wnoszącym skargę kasacyjną, że decyzja wydana na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji wywiera skutek od daty spełnienia przez funkcjonariusza przesłanek do nabycia prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Ponadto wskazać należy, że z pkt 1 decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Gorlicach z dnia [...] marca 2010 r. jednoznacznie wynika, że została nią uchylona decyzja z dnia [...] kwietnia 1999 r. o przyznaniu M. H. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Decyzją tą przyznano również wnioskowane świadczenie w wysokości przysługującej funkcjonariuszowi posiadającemu rodzinę. Za błędne należy uznać twierdzenie, że skarżący zachował wcześniej nabyte prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, a kwestionowana decyzja modyfikowała to uprawnienie jedynie w zakresie wysokości świadczenia, bowiem decyzja ta uchylała istniejący oraz zawiązywała nowy stosunek administracyjnoprawny. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 107 ustawy o Policji. Według zasad techniki prawodawczej, jeżeli określona regulacja prawna dotyczy wszystkich kwestii szczegółowych regulowanych w ustawie, to winna być zawarta w przepisach ogólnych. W ustawie o Policji kwestia przedawnienia roszczeń zawarta jest tylko w jednym rozdziale. Oznacza to, że przedawnienie dotyczy tylko regulacji zawartej w tym rozdziale. Wobec tego uznać należy, że przepis art. 107 ustawy o Policji zawarty w rozdziale 9 tej ustawy "Uposażenie i inne świadczenia pieniężne policjantów" nie dotyczy spraw zawartych w rozdziale 8 ustawy "Mieszkania funkcjonariuszy Policji". Nie ma zatem zastosowania do kwestii uregulowanych w tym rozdziale (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 98/09). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.