II SA/Gl 820/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant Referent-stażysta Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2010 r. sprawy ze skargi G. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektów budowlanych oddala skargę. Pismem z dnia [...] r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Rejon w P. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie ustawienia przez G. S. tablic reklamowych na działkach nr [1] i [2] w Z. Zdaniem wnioskodawcy tablice te powodują rozproszenie uwagi kierowców, a zasłaniając istniejące oznakowanie stwarzają zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. W wyniku przeprowadzonych w dniu [...] r. oględzin bez udziału inwestora organ I instancji ustalił, iż istotnie na działkach zlokalizowano łącznie 5 reklam. Konstrukcje wsporcze wykonano z kształtowników stalowych, zabetonowanych w gruncie. Roboty związane z montażem przedmiotowych reklam, zgodnie z oświadczeniem przedstawicieli GDDKiA obecnych w trakcie oględzin, rozpoczęto dnia [...] r. Z przytoczonych w protokole z oględzin informacji uzyskanych od pracowników GDDKiA wynika, iż pouczono G. S. o konieczności uzyskania stosownych uzgodnień z zarządcą drogi, jak również o konieczności dokonania zgłoszenia w organie architektoniczno - budowlanym. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nakazał G. S. dokonać rozbiórki reklam zlokalizowanych na działkach nr [1] i [2] w odległości mniejszej niż 10 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej [...], tj. reklam oznaczonych nr [...] na kopii mapy ewidencyjnej będącej załącznikiem do decyzji. W uzasadnieniu organ I instancji opisał przebieg oględzin, wskazał też, iż z jego ustaleń wynika, że dnia [...]r. do Starostwa Powiatowego w Z. wpłynęło zgłoszenie inwestora zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie "reklamy 5x2,5 m, podbudowa betonowa, konstrukcja stalowa, szt. 8", na działce nr [2] w Z. Termin rozpoczęcia robót określono na dzień [...]r. Wniosek inwestora był niekompletny, toteż postanowieniem nr [...] nałożono na inwestora obowiązek uzupełnienia dokumentacji, m.in. o określenie odległości od granic działek. Dnia [...]r. G. S. stawił się w S. i dokonał adnotacji na kopii mapy ewidencyjnej o treści: "Działki znajdują się poza pasem drogowym w odległości powyżej 6 m. Reklamy nie kolidują z siecią uzbrojenia terenu". Natomiast zamiar budowy reklam na działce nr [1] inwestor zgłosił dnia [...] r. Zdaniem organu I instancji oba zgłoszenia były przyjęte przez Starostwo Powiatowe w Z. wadliwie. O tym, iż roboty budowlane zostały wykonane przed ustawowym terminem 30 dni, organ architektoniczno - budowlany został poinformowany pismem z dnia [...]r., czyli przed planowanym terminem rozpoczęcia robót. Ponadto reklamy naruszają. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) oraz przez swą lokalizację powodują rozproszenie uwagi kierowców, co stwarza realne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Jak bowiem podkreślił organ I instancji zgodnie z przywołanym przepisem "obiekty budowlane przy drogach powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej: 10 m dla drogi krajowej w terenie zabudowy". Natomiast według art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane "wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe" jest budowlą. Z uwagi na to, iż reklamy swą lokalizacją naruszają ww. przepisy prawa zasadne jest zatem zastosowanie art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej wniósł działający przez fachowego pełnomocnika G. S. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania bądź uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu G. S. wskazał, że podstawową przesłanką zaliczenia danej drogi do odpowiedniej kategorii jest aby grunt stanowił własność podmiotu zarządzającego drogą. Jednakowoż działki nr [1] i [2], na których zlokalizowane są tablice reklamowe, jak i sam fragment drogi krajowej [...], od krawędzi którego naliczana była odległość przedmiotowych tablic, nie stanowią ani nigdy nie stanowiły własności Skarbu Państwa. Jak wynika z odpisu z Księgi Wieczystej nr [...] obejmującej powyższe działki oraz postanowienia spadkowego Sądu Rejonowego w C. z dnia [...]r., sygn. akt [...] obecnym właścicielem przedmiotowych nieruchomości jest T. M. - jedyna spadkobierczyni po matce J. M. Droga krajowa [...] przebiega m.in. po działkach nr [1], , [4], [5] i [6]. Zarządca drogi nigdy jednak de facto nie uregulował prawnie kwestii zajęcia ww. gruntów pod budowę i użytkowanie drogi krajowej. Przewidując konieczność zajęcia działek nr [1], [3], [4] Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w K. zwróciła się do przedstawiciela ustawowego T. M. – A. B. o wyrażenie zgody na sprzedaż przedmiotowych gruntów. Po negocjacjach ostatecznie do transakcji nie doszło i na wiosnę [...] r. działki te zostały bez tytułu prawnego zajęte na potrzeby budowanej drogi krajowej. W stosunku do działek tych nigdy nie toczyło się też postępowanie w trybie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. (Dz. U. 133, poz. 872) Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, albowiem nieruchomości te zostały zajęte po dniu [...]r. W konsekwencji, zdaniem G. S., brak uregulowania własności przedmiotowych działek oznacza, iż decyzja administracyjna o zaliczeniu tego fragmentu drogi do kategorii publicznych dróg krajowych rażąco narusza obowiązujące przepisy prawa. Fragment drogi przebiegający zatem przez działki T.M. nie ma charakteru drogi publicznej, a co za tym idzie - nie korzysta także z ochrony przewidzianej w ustawie o drogach publicznych, w tym także ochrony tzw. pasa drogowego (art. 43 cyt. ustawy). Zdaniem G. S. dokonując oceny czy postawione reklamy spełniają wymogi w zakresie dopuszczalnego usytuowania względem krawędzi drogi krajowej należało wziąć pod uwagę ten jej fragment, który znajduje się na gruncie Skarbu Państwa, nie zaś na gruncie prywatnym. Decyzja organu I instancji jest więc wadliwa, albowiem za punkt odniesienia przyjął on fragment jezdni zlokalizowany, jak wynika z kopii mapy ewidencyjnej, na działkach nr [1] oraz [2]. Pełnomocnik strony podkreślił także, że zamiar postawienia tablic reklamowych był każdorazowo zgłaszany Starostwu Powiatowemu w Z. W ocenie skarżącego bezpodstawne są także twierdzenia, iż tablice reklamowe rozpraszają przejeżdżających kierowców. Po rozpoznaniu wniesionego odwołania decyzją z dnia [...]r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, podkreślając w uzasadnieniu, że czyni to z innych przyczyn niż wskazane w odwołaniu. Organ II instancji podniósł bowiem, iż organ I instancji nie podjął wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jak również nie zgromadził wystarczających dowodów pozwalających na wydanie rozstrzygnięcia o określonej treści. Nie ustalił bowiem w sposób niebudzący wątpliwości kwestii własności nieruchomości w stosunku, do której toczy się postępowanie. Z materiałów dołączonych do odwołania wynika, iż ww. teren nie stanowi prawdopodobnie własności Skarbu Państwa. Jednocześnie w aktach sprawy brak jest stosownych dokumentów potwierdzających kto jest jego właścicielem, w związku z powyższym nie ma możliwości, by jednoznacznie stwierdzić czy powiatowy organ prawidłowo ustalił strony niniejszego postępowania i czy wszystkie strony zostały poinformowane o jego wszczęciu. Ponadto organ I instancji nie zgromadził wystarczających materiałów pozwalających na stwierdzenie, iż organ architektoniczno-budowlany nie wniósł sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, tak więc trudno jest ustalić prawidłowość wdrożonego przez organ trybu działania. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji powinien prawidłowo ustalić strony postępowania, zebrać dokumenty potwierdzające stan własności ww. nieruchomości oraz fakt wniesienia lub braku sprzeciwu organu architektoniczno-budowlanego, poinformować strony o przysługujących im uprawnieniach, zgodnie z art. 10 k.p.a., jak również doręczyć wszystkim stronom, w tym ustanowionym pełnomocnikom, wydane w sprawie rozstrzygnięcia. Organ II instancji podkreślił także, że w świetle art. 136 k.p.a. nie jest władny dokonać powyższych ustaleń w ramach postępowania odwoławczego. Pismem z dnia [...]r. G.S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji, domagając się jej uchylenia z powodu naruszenia art. 136 k.p.a. i zobowiązania [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. do uzupełnienia materiału dowodowego i wydania w sprawie decyzji merytorycznej. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że wydane w sprawie rozstrzygnięcie jest dla niego krzywdzące i narusza art. 7 k.p.a. i art. 12 k.p.a., które nakładają na organy administracyjne obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, oraz podejmowania działań w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Najszybszą zaś oraz najprostszą drogą dla rozstrzygnięcia powyższej sprawy było przeprowadzenie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego w ramach art. 136 k.p.a. - bądź we własnym zakresie, bądź poprzez zlecenie czynności wyjaśniających organowi I - instancji. Skarżący przedłożył bowiem organowi odwoławczemu wszystkie niezbędne dokumenty pozwalające stwierdzić, iż Skarb Państwa nie jest ani nigdy nie był właścicielem działek objętych przedmiotem postępowania (wyręczając w tym zakresie organ I instancji, który w te kwestie nigdy nie wnikał). Jeśli pomimo tego organ odwoławczy uznał za stosowne uzupełnić dodatkowo postępowanie dowodowe to mógł już to uczynić we własnym zakresie, bez potrzeby przekazywania sprawy do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy miał bowiem wszelkie możliwości aby w krótkim czasie uzupełnić postępowanie i wydać w sprawie decyzją merytoryczną umarzającą postępowanie. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie może zostać uwzględniona. W pełni podzielić bowiem należy wyrażoną przez organ II instancji ocenę, iż postępowanie w sprawie nie zostało przez organ I instancji przeprowadzone w sposób, który zezwalałby na jej merytoryczne rozstrzygnięcie. Wskazać w tym miejscu trzeba, iż zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania. Jedną z form realizacji ciążącego na organach obowiązku jest wyrażony w art. 61 § 4 k.p.a. nakaz powiadomienia wszystkich osób będących stronami w sprawie o wszczęciu, na żądanie jednej ze stron lub z urzędu, postępowania administracyjnego. Aby bowiem strona mogła czynnie uczestniczyć w postępowaniu musi ona być świadoma, że takie postępowanie się toczy. W konsekwencji jednym z pierwszoplanowych obowiązków organu związanych z wszczęciem postępowania administracyjnego jest prawidłowe ustalenie kręgu osób posiadających w danej sprawie przymiot strony. Organ administracji państwowej zobowiązany jest bowiem z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek. Aby uchronić się od zarzutu niezapewnienia stronie udziału w postępowaniu organ powinien zawiadomić ją o wszczęciu postępowania oraz wezwać do udziału w czynnościach postępowania wyjaśniającego. Niedopuszczenie strony do udziału w postępowaniu skutkuje bowiem naruszeniem prawa obligującym do wznowienia postępowania z powodu wypełnienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - por. wyrok. Naczelnego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 czerwca 1998 r., sygn. akt I SA/Lu 652/97, LEX nr 34721. Wskazać nadto należy, iż realizacja wyrażonej w kodeksie postępowania administracyjnego zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a), a więc przy podjęciu wszelkich kroków koniecznych do jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jako warunku niezbędnego wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści – por. wyrok NSA z 4 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 1768/99. Odnosząc powyższe uwagi do przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego podkreślić należy, iż zdaniem składu orzekającego organ II instancji słusznie uznał, że przeprowadzone w sprawie postępowanie pierwszoinstancyjne powyższych wymogów nie spełniało. Jak bowiem wynika z akt sprawy, co organ II instancji zaakcentował w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nie ustalił w sposób jednoznaczny kwestii własności nieruchomości w stosunku, do której toczy się postępowanie. Z materiałów dołączonych do odwołania wynika, iż ww. teren nie stanowi prawdopodobnie własności Skarbu Państwa. Jednocześnie w aktach sprawy brak jest stosownych dokumentów potwierdzających kto jest jego właścicielem. W tym stanie rzeczy organ I instancji zobowiązany był podjąć działania w celu ustalenia kręgu stron bądź ich pełnomocników. W postępowaniu w przedmiocie rozbiórki usytuowanych na działkach obiektów nie może bowiem nie uczestniczyć właściciel nieruchomości. Organ I instancji działań takich jednak nie podjął, a w konsekwencji nie ma możliwości, by jednoznacznie stwierdzić czy wszystkie strony postępowania zostały poinformowane o jego wszczęciu. Wiele wskazuje jednak na to, że w istocie tak nie było. W postępowaniu pierwszoinstancyjnym poza G. S. nie uczestniczyły bowiem inne osoby fizyczne, nie doręczono im też decyzji pierwszoinstancyjnej. Sąd zauważa w tym miejscu, że obecna na rozprawie w dniu 13 października 2010 r. pełnomocnik uczestnika postępowania – Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. Rejon w P. na pytanie Sądu potwierdziła zaś, że teren, na którym ustawiono sporne tablice reklamowe jest cyt. "własnością osób fizycznych". Ponadto, jak wskazał [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., organ I instancji nie ustalił jaki był dalszy tok dokonanego przez skarżącego zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych co w konsekwencji uniemożliwia ocenę poprawności wdrożonego przez organ trybu postępowania. Poprawnie zatem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. powinien prawidłowo ustalić strony postępowania, zebrać dokumenty potwierdzające stan własności ww. nieruchomości oraz fakt wniesienia lub braku sprzeciwu organu architektoniczno-budowlanego, poinformować strony o przysługujących im uprawnieniach, zgodnie z art. 10 k.p.a., jak również doręczyć wszystkim stronom, w tym ustanowionym pełnomocnikom, wydane w sprawie rozstrzygnięcia. W konsekwencji, w myśl powyższych uwag, decyzję organu I instancji uznać należy za naruszającą przepisy postępowania administracyjnego, a wady te, powodujące konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania pierwszoinstancyjnego w znacznym zakresie powodowały, iż organ drugoinstancyjny zobligowany był uchylenia zaskarżonej doń decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Organ ten, stosownie do trafnych w tej mierze uwag [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. winien bowiem wyjaśnić wszechstronnie wszystkie okoliczności sprawy, w tym poprawnie ustalić krąg stron i zapewnić im prawo do czynnego udziału w postępowaniu. Sąd podziela stanowisko wyrażone przez organ II instancji, iż ustaleń powyższych, których to organ I instancji winien był dokonać we własnym zakresie, nie może przeprowadzić w ramach postępowania odwoławczego. Podkreślenia bowiem w tym miejscu wymaga zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą strona ma prawo, aby jej sprawa była przedmiotem dwukrotnego rozpoznania przez dwa różne organy. Potwierdzeniem tej zasady jest m.in. uregulowanie zawarte w art. 136 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. Z przepisów tych jednoznacznie wynika, że organ odwoławczy może przeprowadzić jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe. Jeżeli rozstrzygnięcie sprawy wymaga natomiast przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, to organ II instancji obowiązany jest uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zasada dwuinstancyjności postępowania nie zostaje zatem naruszona, gdy organ odwoławczy przeprowadza na podstawie art. 136 k.p.a. dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 10 marca 1995 r., sygn. akt SA/Wr 1699/94, niepubl.). Przeprowadzenie natomiast przez organ odwoławczy całego postępowania wyjaśniającego lub też postępowania wyjaśniającego w znacznej jego części pozbawiłoby strony służącego im prawa odwołania (por. wyrok NSA z dnia 14 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1313/98, niepubl.). W tym kontekście nie ulega zatem wątpliwości, że ustalenie dopiero w ramach postępowania odwoławczego poprawnego kręgu stron, które winne od początku uczestniczyć w postępowaniu, umożliwienie im dopiero wówczas udziału w postępowaniu i wyjaśnienie dopiero wówczas okoliczności faktycznych, od których zależeć może przyjęcie od początku właściwego trybu postępowania oznaczałoby w konsekwencji, iż organ II instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające co najmniej w znacznej części co ewidentnie naruszałoby dwuinstancyjności. Jednocześnie Sąd podkreśla, że nie przesądza w tym miejscu o merytorycznej trafności bądź wadliwości orzeczenia przez organ I instancji nakazu rozbiórki reklam. Wobec niewyjaśnienia w sposób należyty wszystkich okoliczności sprawy i kasacyjnego charakteru decyzji drugoinstancyjnej jakiekolwiek jednoznaczne w tej mierze oceny byłyby bowiem przedwczesne i nieuprawnione. Dodatkowo Sąd zauważa, że zaskarżona przez G. S. decyzja w pełni zgodna jest z żądaniem, które wyraził odwołując się od decyzji pierwszoinstancyjnej. W odwołaniu wniósł on bowiem o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania lub o cyt. "uchylenie przedmiotowej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania". W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. .