II SA/Wa 2404/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk, Ewa Marcinkowska (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi C. P. na postanowienie Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności lub w sprawie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa zgody na brakowanie dokumentacji niearchiwalnej oddala skargę Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2011 r., wydanym na podstawie art. 144 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku C. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienie z dnia [...] sierpnia 2011 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności lub w sprawie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa zgody Nr [...] Dyrektora Archiwum Państwowego [...] z dnia [...] lutego 2004 r. (znak [...]) na brakowanie dokumentacji niearchiwalnej, udzielonej P. S.A., [...] Oddział w W. oraz zgody Nr [...] Dyrektora Archiwum Państwowego [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. (znak [...]) na brakowanie dokumentacji niearchiwalnej, udzielonej P. S.A., Oddział Centrum Administracji Biuro Administracji w W. Do wydania powyższych postanowień doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 2 sierpnia 2011 r., doręczonym Naczelnemu Dyrektorowi Archiwów Państwowych za pośrednictwem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w dniu 5 sierpnia 2011 r., C. P. wystąpił o stwierdzenie nieważności zgody Nr [...] Dyrektora Archiwum Państwowego [...] z dnia [...] lutego 2004 r. (znak [...]) na brakowanie dokumentacji niearchiwalnej, udzielonej P. S.A. [...] Oddział w W. oraz zgody Nr [...] Dyrektora Archiwum Państwowego [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. (znak [...]) na brakowanie dokumentacji niearchiwalnej, udzielonej P. S.A. Oddział Centrum Administracji Biuro Administracji w W. Wnioskodawca, uznając wymienione zgody za decyzje administracyjne, wniósł alternatywnie o wydanie decyzji o stwierdzeniu nieważności tych zgód lub decyzji o stwierdzeniu wydania zaskarżonych zgód z naruszeniem prawa. Powołał się przy tym na art. 156 w zw. z art. 157 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 158 § 1 i 2 k.p.a. Wnioskodawca wywodził, iż posiada interes prawny do złożenia przedmiotowego wniosku, ponieważ w latach 1992-2005 P. - [...] Oddział w W. prowadził jego konto bankowe, a w związku ze zgodami na brakowanie dokumentacji zostały zniszczone dokumenty dotyczące tego konta, m.in. realizowane czeki. Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r., działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności lub w sprawie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa: - zgody Nr [...] Dyrektora Archiwum Państwowego [...] z dnia [...] lutego 2004 r. (znak [...]) na brakowanie dokumentacji niearchiwalnej, udzielonej P. S.A. [...] Oddział w W., - zgody Nr [...] Dyrektora Archiwum Państwowego [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. (znak [...]) na brakowanie dokumentacji niearchiwalnej, udzielonej P. S.A. Oddział Centrum Administracji Biuro Administracji w W. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Za stronę art. 28 k.p.a. uznaje natomiast każdego, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Potwierdzenie posiadania interesu prawnego, powinno zaś opierać się na przepisach prawa materialnego, z których wynikają dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Musi przy tym istnieć bezpośredni związek między sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z której wywodzony jest interes prawny. W ocenie organu, wnioskodawca podnosząc, iż legitymuje się interesem prawnym w żądaniu stwierdzenia nieważności zgód na brakowanie dokumentacji niearchiwalnej, nie wskazał na tę okoliczność żadnej normy prawnej, mającej źródło w przepisach prawa materialnego. Co więcej, wnioskodawca nie wykazał nie tylko interesu prawnego, który czyniłby z niego stronę, ale również interesu faktycznego. Wnioskodawca nie podał bowiem, jakie skutki faktyczne wiążą się dla niego z faktem wydania Bankowi rzeczonych zgód na brakowanie dokumentacji niearchiwalnej. Co do zasady brakowana dokumentacja bankowa stanowiła natomiast własność banku, a nie osób trzecich (np. wnioskodawcy). W konsekwencji, wobec braku interesu prawnego lub obowiązku po stronie wnioskodawcy, nie może zostać wszczęte na jego wniosek postępowanie o stwierdzenie nieważności lub stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa zgód, o których mowa we wniosku. Ponadto organ wskazał, iż na podstawie art. 156 § 1 lub art. 158 § 2 k.p.a. można wydać decyzję dotyczącą stwierdzenia nieważności albo wydania z naruszeniem prawa decyzji administracyjnej (postanowienia). Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie obejmuje natomiast innych aktów administracyjnych, jak również czynności materialno-technicznych podejmowanych przez organy administracji publicznej. Przy udzielaniu zgody na brakowanie dokumentacji niearchiwalnej nie stosuje się natomiast przepisów postępowania administracyjnego, zaś sama zgoda nie stanowi decyzji administracyjnej. Zgody są bowiem wydawane w szczególnym trybie określonym w § 5-8 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 16 września 2002 r. w sprawie postępowania z dokumentacją, zasad jej klasyfikowania i kwalifikowania oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych (Dz. U. Nr 167, poz. 1375). W rezultacie zatem nie jest możliwe zastosowanie art. 156 i art. 158 k.p.a. do zaskarżonych przez wnioskodawcę zgód Dyrektora Archiwum Państwowego [...]. W tym stanie rzeczy, zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., należało wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdyż w niniejszej sprawie zaistniały obydwie wymienione w tym przepisie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania. W postanowieniu tym zawarte zostało pouczenie, że przysługuje od niego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych. Na powyższe postanowienie C. P. wniósł środek zaskarżenia zatytułowany "zażalenie" do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, za pośrednictwem Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych wskazując, iż w jego ocenie właściwy do rozpatrzenia sprawy jest Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego. We wniesionym środku odwoławczym skarżący podniósł, że przedmiotowe zgody Dyrektora Archiwum Państwowego [...] należy traktować jako decyzje administracyjne, a tym samym możliwe jest złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności tych decyzji lub o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Ponadto podniósł, że wbrew temu co stwierdził organ administracji, przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności przedmiotowych zgód. Zgody "dotyczące brakowania dokumentacji banku P. S.A. - [...]/Oddział w W. dotyczyły go bowiem w sposób bezpośredni, gdyż w ich rezultacie doszło do zniszczenia realizowanych przez niego czeków stanowiących dowód przeprowadzonych operacji bankowych na koncie będącym w posiadaniu wnioskodawcy". Ponadto skarżący uzasadnił swój interes prawny tym, że pomiędzy nim, a P. S.A. - [...]/Oddział toczy się spór sądowy, który w obecnym stadium postępowania zakończył się prawomocnym wyrokiem Sądu Apelacyjnego w W., Wydział [...] Cywilny z dnia [...] czerwca 2011 r., sygn. akt [...]. Skarżący przedłożył fragment uzasadnienia tego wyroku, z którego wynikało, iż rozstrzygnięcie Sądu Apelacyjnego w W. zostało oparte między innymi o analizę przedmiotowych "zgód" Dyrektora Archiwum Państwowego [...]. Zdaniem skarżącego jego interes prawny polega na możliwości zastosowania art. 399-416 k.p.c., a w szczególności art. 403 § 2 k.p.c., które to uprawniają do wznowienia postępowania cywilnego toczonego przed Sądem Apelacyjnym w W. na skutek stwierdzenia nieważności przedmiotowych "zgód" Dyrektora Archiwum Państwowego [...], stanowiących podstawę wydanego orzeczenia sądu cywilnego. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego przekazał wniesiony przez C. P. środek zaskarżenia do rozpatrzenia Naczelnemu Dyrektorowi Archiwów Państwowych jako organowi właściwemu w sprawie. Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, postanowieniem z dnia [...] września 2011 r., wydanym na podstawie art. 144 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienie z dnia [...] sierpnia 2011 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności lub w sprawie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa zgód Dyrektora Archiwum Państwowego [...]. W uzasadnieniu postanowienia, odnośnie organu właściwego do rozpatrzenia wniesionego przez C. P. środka zaskarżenia, organ wskazał, iż zgodnie z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. ilekroć w przepisach tego Kodeksu jest mowa o ministrach - rozumie się przez to m.in. kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Zgodnie natomiast z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz. U. z 2011 r. Nr 123, poz. 698), centralnym organem administracji rządowej w sprawach państwowego zasobu archiwalnego jest Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych. W związku z powyższym Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych jako organ właściwy rozpoznał pismo C. P. z dnia 25 sierpnia 2011 r. traktując je jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ podtrzymał jednocześnie swoje wcześniejsze stanowisko, że w przedmiotowej sprawie zaistniały obydwie wymienione w przepisie art. 61a § 1 k.p.a., przesłanki odmowy wszczęcia postępowania. Udzielanie zgody na brakowanie dokumentacji niearchiwalnej nie następuje bowiem w drodze decyzji administracyjnej. Zgoda na brakowanie dokumentacji niearchiwalnej nie jest też w żaden sposób uregulowana w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego lub w przepisach odwołujących się do tego Kodeksu. Zgodnie zaś z § 4 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 16 września 2002 r. w sprawie postępowania z dokumentacją, zasad jej klasyfikowania i kwalifikowania oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych, dokumentacja niearchiwalna podlega brakowaniu po upływie okresu przechowywania określonego we właściwym wykazie akt, który jest wewnętrznym dokumentem jednostki organizacyjnej przechowującej dokumentację, ustalonym na podstawie przepisów ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. Brakowanie dokumentacji niearchiwalnej polega na ocenie jej przydatności do celów praktycznych, wydzieleniu dokumentacji nieprzydatnej i przekazaniu jej na makulaturę. Brakowanie dokumentacji niearchiwalnej przez organy i jednostki organizacyjne, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy archiwalnej, następuje na podstawie zgody. Tym samym wyrażenie zgody na brakowanie jest czynnością materialno-techniczną o charakterze nadzorczym, a polegającą na ocenie, że nieprzydatna do celów praktycznych dokumentacja, nie jest również materiałem archiwalnym. W związku z powyższym już tylko przytoczona okoliczność stanowiła przesłankę do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w trybie art. 61a k.p.a. Odnosząc się natomiast do kwestii posiadania przez C. P. interesu prawnego w prowadzonym z jego inicjatywy postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowych zgód, organ stwierdził, iż wnioskodawca takiego interesu nie wykazał. Zakończona z jego powództwa sprawa przed sądem powszechnym nie daje bowiem podstawy do przyjęcia, że skarżący ma interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności w trybie k.p.a. Nie istnieje norma prawa materialnego, z której skarżący wywieść mógłby konkretny, indywidualny i rzeczywisty interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Możliwość dochodzenia przez skarżącego na drodze postępowania cywilnego roszczeń o zwrot środków pieniężnych na skutek wypłat z konta bankowego skarżącego osobom nieuprawnionym, nie oznacza istnienia po jego stronie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w sprawie o stwierdzenie nieważności zgody na brakowanie dokumentacji niearchiwalnej, nawet gdyby taka zgoda była udzielana w trybie przepisów k.p.a. Także możliwość ewentualnego wznowienie postępowania cywilnego zakończonego wyrokiem Sądu Apelacyjnego w W. z dnia [...] czerwca 2011 r. nie oznacza istnienia po stronie C. P. takiego interesu prawnego. Organ podniósł jednocześnie, że gdyby przyjąć, iż brakowanie następuje w drodze decyzji administracyjnej, oraz że każdemu, czyja dokumentacja jest brakowana, przysługuje interes prawny, właściwe archiwum państwowe miałoby obowiązek ustalić krąg stron takiego postępowania i zawiadomić te osoby o zamiarze wydania takiej decyzji. Przy tym nie można byłoby ograniczać się jedynie do dokumentacji niearchiwalnej banków, ale stosować taką wykładnię i idącą za nią praktykę do wszystkich podmiotów wymienionych w art. 5 ust. 1 ustawy archiwalnej. Przyjęcie takiej wykładni doprowadziłoby zaś do nieracjonalnego ustalenia praktycznie nieograniczonego kręgu osób mających interes prawny. Z tego też względu ustawodawca nie poddał przepisom k.p.a. udzielania zgody na brakowanie dokumentacji niearchiwalnej, przesądzając tym samym, iż jest to czynność materialno-techniczna, niewymagająca rozstrzygnięcia w postaci decyzji administracyjnej. W skardze na powyższe postanowienie skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie C. P. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, a w konsekwencji wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności lub stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa kwestionowanych przez niego zgód Dyrektora Archiwum Państwowego [...]. Zaskarżonemu postanowieniu Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych zarzucił niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 k.p.a. oraz art. 158 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. na skutek uznania, iż przedmiotowe zgody Dyrektora Archiwum Państwowego [...] nie stanowią decyzji administracyjnych, oraz że przy udzielaniu zgody na brakowanie dokumentów nie stosuje się przepisów k.p.a., a także niewłaściwe zastosowanie art. 28 k.p.a. na skutek uznania, że skarżący nie jest stroną postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, iż zgody Dyrektora Archiwum Państwowego [...] pomimo, że zostały sformułowane jako "zgody" zawierają minimalne elementy decyzji administracyjnej, a więc określenie autora, adresata, rozstrzygnięcie - w tym wypadku "zgoda na brakowanie dokumentów" oraz podpis decydenta. Ponadto "zgody" - decyzje zawierają datę wydania oraz przywołują podstawę prawną wydania decyzji. Mamy więc do czynienia z decyzją w rozumieniu art. 107 k.p.a. Tym samym nie jest trafionym pogląd Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, iż zgoda na brakowanie dokumentów jest czynnością materialno-techniczną. W takim stanie rzeczy, skoro brak jest ograniczeń wynikających z innych ustaw, możliwym jest złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.) lub też o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.), gdyż z art. 1 k.p.a. wynika, iż decyzje Dyrektora Archiwum Państwowego podlegają kontroli postępowania administracyjnego. Skarżący nie zgodził się także ze stwierdzeniem organu, iż nie wykazał interesu prawnego i faktycznego w wydaniu wnioskowanych decyzji o stwierdzenie nieważności lub stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa decyzji Dyrektora Archiwum Państwowego [...]. Ponownie podkreślił, że prowadzi spór przed sądem cywilnym o zwrot środków pieniężnych powierzonych P. S.A. Bank zniszczył dokumentację dotyczącą prowadzonego w [...] Oddziale P. S.A. w W. konta bankowego skarżącego na podstawie przedmiotowych zgód Dyrektora Archiwum Państwowego [...]. Sąd cywilny badając zasadność powództwa uznał natomiast, iż bank działał w ramach obowiązujących przepisów, nie dopuszczając się bezprawności, jednocześnie zaznaczając, iż "sąd cywilny co do zasady nie jest uprawniony do dokonania merytorycznej kontroli decyzji administracyjnych". W takim stanie rzeczy przeprowadzenie "kontroli administracyjnej", czyli wszczęcie postępowania administracyjnego przez Dyrektora Archiwów Państwowych pozwoli na stwierdzenie, czy pozwany bank zniszczył dokumenty w oparciu o decyzje wydane z naruszeniem prawa. Wynik postępowania administracyjnego będzie zatem stanowił podstawę do wznowienia postępowania cywilnego. Interes prawny skarżącego polega więc na możliwości zastosowania art. 399-416 k.p.c., a w szczególności art. 403 § 2 k.p.c., które to uprawniają do wznowienia postępowania cywilnego toczonego przed Sądem Apelacyjnym w W. na skutek stwierdzenia nieważności przedmiotowych "zgód" Dyrektora Archiwum Państwowego [...], stanowiących podstawę wydanego orzeczenia sądu cywilnego. Skarżący zwrócił się także o rozstrzygnięcie przez Sąd, który organ administracji publicznej jest uprawniony do wydania decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności lub w sprawie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa przedmiotowych "zgód" Dyrektora Archiwum Państwowego [...], tj. czy w rozumieniu art. 17 k.p.a. w zw. z treścią art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, organem wyższego stopnia jest Minister Kultury, jak twierdzi skarżący, czy też Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych. W skardze została przedstawiona także obszerna argumentacja na okoliczność, że kwestionowane przez skarżącego zgody Dyrektora Archiwum Państwowego [...] na brakowanie dokumentacji niearchiwalnej zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się natomiast do podniesionego przez skarżącego zarzutu jakoby Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych nie był organem właściwym w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowych zgód, organ wskazał, iż zgodnie z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. ilekroć w przepisach tego Kodeksu jest mowa o ministrach - rozumie się przez to m.in. kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Zgodnie natomiast z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, centralnym organem administracji rządowej w sprawach państwowego zasobu archiwalnego jest Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych. Ponadto, zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 4 tej ustawy nadzór nad brakowaniem dokumentacji jest ustawowym obowiązkiem Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych. Organ zaznaczył jednocześnie, iż Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego pismem z dnia 4 sierpnia 2011 r., uznał, że właściwy w sprawie jest Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych. Organ przedstawił też w odpowiedzi na skargę argumentację na okoliczność, że kwestionowane zgody Dyrektora Archiwum Państwowego [...] zostały wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 16 kwietnia 2012 r. skarżący poinformował, że sprawa z jego powództwa przeciwko P. S.A. - [...]/Oddział w W. zawisła aktualnie przed Sądem Najwyższym. Załączył też wyciąg z uzasadnienia wyroku Sądu Apelacyjnego w W. podkreślając, iż z uzasadnienia tego wynika, że zgody na brakowanie dokumentacji niearchiwalnej są decyzjami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. W myśl natomiast art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny zasadności wniesionej przez C. P. skargi na postanowienie Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych, Sąd doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma uzasadnionych podstaw. Na wstępie należy odnieść się do podnoszonych przez skarżącego wątpliwości, co do tego czy w sprawie orzekał właściwy organ. C. P. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności lub też stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa zgód na brakowanie dokumentacji niearchiwalnej wydanych przez Dyrektora Archiwum Państwowego [...] - z dnia [...] lutego 2004 r. (znak [...]) oraz z dnia [...] czerwca 2005 r. (znak [...]). Przepis art. 157 § 1 k.p.a. stanowi, że właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Zgodnie z kolei z art. 24 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (t.j. Dz. U. z 2011 r. Nr 123, poz. 698) archiwa państwowe podlegają Naczelnemu Dyrektorowi Archiwów Państwowych, a działalnością archiwów państwowych kierują dyrektorzy powoływani przez Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych. Jednocześnie przepis art. 18 ust. 1 ww. ustawy stanowi, że centralnym organem administracji rządowej w sprawach państwowego zasobu archiwalnego jest Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych. Nadzór nad Naczelnym Dyrektorem Archiwów Państwowych sprawuje natomiast minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego (art. 18 ust. 4 ustawy). W sytuacji zatem, gdy skarżący wystąpił o stwierdzenie nieważności zgód na brakowanie dokumentacji niearchiwalnej wydanych przez Dyrektora Archiwum Państwowego [...] to organem wyższego stopnia właściwym w sprawie, w rozumieniu art. 157 § 1 k.p.a., był Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych. Jednocześnie, z uwagi na to, że Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych jest centralnym organem administracji rządowej w sprawach państwowego zasobu archiwalnego oznacza to, że jest on w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., "ministrem", od którego decyzji nie służy odwołanie lecz wniosek z art. 127 § 3 k.p.a. o ponowne rozpatrzenie sprawy przez tenże organ. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w brzmieniu art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 65, poz. 437 ze zm.), zgodnie z którym w sprawach indywidualnych decyzje centralnego organu administracji rządowej są ostateczne w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa uprawnienia takie przyznaje ministrowi kierującemu określonym działem administracji rządowej. W sytuacji zatem, gdy brak przepisu ustawowego, który przyznawałby Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego uprawnienie do nadzoru procesowego nad rozstrzygnięciami wydawanymi przez Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych oznacza to, że od rozstrzygnięć tych nie przysługuje odwołanie, czy też zażalenie do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych był zatem organem właściwym do rozpoznania sprawy z wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności zgód na brakowanie dokumentacji niearchiwalnej wydanych przez Dyrektora Archiwum Państwowego [...]. Sąd podzielił jednocześnie stanowisko organu, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy wystąpiła przeszkoda przedmiotowa do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności zgód na brakowanie dokumentacji niearchiwalnej wydanych przez Dyrektora Archiwum Państwowego [...], gdyż zgody te nie są decyzjami administracyjnymi. Należy w tym miejscu podkreślić, że przewidziana w art. 156 § 1 k.p.a. instytucja stwierdzenia nieważności decyzji umożliwia wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych (oraz postanowień) dotkniętych ciężkimi wadami określonymi w powołanym przepisie i nie obejmuje swym zakresem innych rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Zgody na brakowanie dokumentacji niearchiwalnej wydawane są natomiast w szczególnym trybie określonym przepisami rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 16 września 2002 r. w sprawie postępowania z dokumentacją, zasad jej klasyfikowania i kwalifikowania oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych (Dz. U. Nr 167, poz. 1375), które wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 5 ust. 2 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. Zgodnie z § 4 tego rozporządzenia dokumentacja niearchiwalna podlega brakowaniu po upływie okresu przechowywania określonego we właściwym wykazie akt, który jest wewnętrznym dokumentem jednostki organizacyjnej przechowującej dokumentację, ustalonym na podstawie przepisów ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. Brakowanie dokumentacji niearchiwalnej następuje na podstawie zgody dyrektora miejscowo właściwego archiwum państwowego i polega na ocenie jej przydatności do celów praktycznych, wydzieleniu dokumentacji nieprzydatnej i przekazaniu jej na makulaturę. Wnioski o wyrażenie zgody na brakowanie dokumentacji niearchiwalnej organy i kierownicy jednostek organizacyjnych, o których mowa w art. 5 ustawy, składają dyrektorowi miejscowo właściwego archiwum państwowego (§ 6 ust. 1 rozporządzenia). Przy czym należy zwrócić uwagę, iż zgodnie z § 7 ust. 3 rozporządzenia na etapie przygotowywania tych wniosków, w przypadku trudności w ocenie brakowanej dokumentacji niearchiwalnej, organ lub kierownik jednostki organizacyjnej, zwraca się do miejscowo właściwego archiwum państwowego o przeprowadzenie ekspertyzy. A zatem merytoryczny udział właściwego miejscowo archiwum państwowego jest możliwy już na etapie przygotowywania przez daną jednostkę dokumentacji do brakowania. W ocenie Sądu, mając na uwadze powyższe unormowania, należy podzielić stanowisko organu, że zgoda na brakowanie dokumentacji niearchiwalnej jest czynnością materialno-techniczną o charakterze nadzorczym. Nie jest to natomiast władcze rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach konkretnego podmiotu-strony postępowania. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że władczy akt organu administracji publicznej w postaci decyzji administracyjnej powinien mieć wyraźną podstawę w przepisach rangi ustawowej, co wynika zarówno z art. 7 Konstytucji RP, jak i z art. 6 k.p.a. Oznacza to konieczność istnienia kompletnej normy materialnej, determinującej wszystkie elementy stosunku administracyjnoprawnego, w tym określającej kompetencję organu administracji publicznej do autorytatywnego zastosowania określonej normy prawa przedmiotowego (por T. Kiełkowski: Sprawa administracyjna, Zakamycze 2004, str. 36-38, por. też uchwała NSA z dnia 29 marca 2006 r., sygn. akt II GPS 1/06, Lex nr 190272). Ewentualne niejasności regulacji materialnoprawnej nie mogą być natomiast eliminowane przez odwoływanie się do treści art. 104 k.p.a. jako zasady ogólnej rozstrzygania sprawy w formie decyzji. Stwierdzenie zawarte w art. 104 § 1 k.p.a., że załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji, odnosi się bowiem tylko do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego lub innych przepisów powszechnie obowiązujących załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej właśnie formie prawnej. Zatem w sytuacji, gdy nie obowiązuje żaden przepis prawa materialnego uprawniający do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej, czyli brak jest wyraźnego przyzwolenia ustawodawcy do ukształtowania stosunku prawnego w drodze decyzji administracyjnej, nie można domniemywać, że możliwe jest wydanie tego rodzaju aktu przez organ administracji publicznej (por. glosa aprobująca E. Łętowskiej do wyroku NSA z dnia 20 czerwca 2001 r., sygn. akt II SA/Gd 2869/2000, publ.: OSP 2002/4/53; postanowienie NSA z dnia 27 lutego 1991 r., sygn. akt II SA/91, Lex nr 10281). Konsekwencją przyjęcia, że zgoda na brakowanie dokumentacji archiwalnej nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów k.p.a., jest niemożność prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności takiej zgody w trybie art. 156 k.p.a. Słusznie zatem Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanych przez skarżącego zgód na brakowanie dokumentacji niearchiwalnej wydanych przez Dyrektora Archiwum Państwowego [...]. Niezależnie od powyższego Sąd podzielił także stanowisko organu, że gdyby nawet przyjąć, że zgody na brakowanie dokumentacji niearchiwalnej są decyzjami administracyjnymi to skarżącemu nie przysługiwałby przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tych zgód, gdyż nie istnieje norma prawa materialnego, z której skarżący mógłby wywieść konkretny, indywidualny i rzeczywisty interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przy czym w orzecznictwie przyjmuje się, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności stosuje się art. 28 k.p.a., a stroną w tym postępowaniu jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (vide: wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r., sygn. akt II SA 2164/92, ONSA 1995 Nr 1, poz. 32). W orzecznictwie sądowym (np. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 12/07 przyjmuje się też, że o tym czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony, a więc czy ma on interes prawny w rozstrzygniętej sprawie, decydują przepisy prawa materialnego, z których wynikają dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Ustalenie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym oznacza wskazanie przepisu prawa materialnego, na podstawie którego można skutecznie domagać się czynności organu bądź żądać zaniechania określonych działań. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może powołać się na przepis prawa materialnego, z którego wynikałyby dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Skarżący z uwagi na zawisłą z jego powództwa sprawę przed sądem powszechnym przeciwko P. S.A. w W. jest niewątpliwie bezpośrednio zainteresowany wyeliminowaniem z obrotu prawnego zgód na brakowanie dokumentacji niearchiwalnej udzielonych temu podmiotowi przez Dyrektora Archiwum Państwowego [...]. Z faktu tego oraz przywołanych przez skarżącego przepisów Kodeksu postępowania cywilnego nie można jednak wywodzić jego interesu prawnego do występowania w charakterze strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności zgód na brakowanie dokumentacji niearchiwalnej. Niewątpliwie wynik postępowania o stwierdzenie nieważności tych zgód byłby istotny z punktu widzenia skarżącego, jednakże jest to interes faktyczny, a nie interes prawny. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.