II GSK 1431/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Zielińska po rozpoznaniu w dniu 14 września 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. C. T. Sp. z o.o. w P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 187/12 w sprawie ze skargi P. C. T. Sp. z o.o. w P. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w S. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec podjętych czynności kontrolnych postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 187/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. odrzucił skargę P. C. T. Spółki z o.o. w P. (dalej skarżąca) na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w S. z dnia [...] grudnia 2011 r. w przedmiocie sprzeciwu wobec podjętych czynności kontrolnych. W świetle uzasadnienia Sądu I instancji, postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. Naczelnik Urzędu Celnego w K. odmówił wszczęcia postępowania na skutek wniesienia przez skarżącą sprzeciwu do kontroli przeprowadzonej w dniu [...] września 2011 r. w D. B. "R." w K. należącym do G. C. – F.. W uzasadnieniu podniesiono, iż prawem do wniesienia sprzeciwu dysponuje przedsiębiorca, co do którego wszczęto kontrolę. W wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych zostały zabezpieczone dwa automaty. Po rozpoznaniu zażalenia skarżącej, Dyrektor Izby Celnej w S. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie zastosowano właściwe przepisy prawa materialnego i procesowego. Wskazano, iż sprzeciw może być skutecznie wniesiony jedynie przez stronę postępowania kontrolnego, co nie miało miejsca. Sąd I instancji odrzucając skargę na powyższe postanowienie, wskazał, że zgodnie art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej p.p.s.a. ) skardze do sądu administracyjnego podlegają wyłącznie postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, albo postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, albo też postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W ocenie Sądu I instancji zaskarżone postanowienie nie należy do żadnego z wymienionych kategorii. Wprawdzie, jak zaznaczył Sąd, na wskazane postanowienie służy zażalenie, lecz nie jest ono wydawane w postępowaniu administracyjnym. W tym kontekście WSA powołał postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2010 r. (sygn. akt I OSK 1030/10), w którym Sąd uznał, że postępowanie kontrolne jest postępowaniem odrębnym od postępowania administracyjnego. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm; dalej k.p.a.) przedmiotem postępowania administracyjnego jest ustalenie stanu faktycznego będącego podstawą do autorytatywnej konkretyzacji normy materialnego prawa administracyjnego w celu rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach jednostki. Postanowienia podejmowane w postępowaniu kontrolnym nie są wydawane w postępowaniu administracyjnym, nie kształtują uprawnień lub obowiązków jednostki, a jedynie w następstwie może nastąpić ukształtowanie uprawnień lub obowiązków. Według Sądu I instancji zaskarżone postanowienie nie tylko nie jest wydawane w postępowaniu administracyjnym, ale też nie kończy postępowania, ani nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Nie jest to także postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Postanowienie to nie podlega także zaskarżeniu w trybie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. - nie stanowi aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, bowiem nie kształtuje bezpośrednio uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła skarżąca domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: I Naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 124 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 84c ust. 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.; zwanej dalej u.s.d.g.) oraz w zw. z : - art. 135 p.p.s.a. - art. 145 § 1 ust. 1 pkt b Ew. c p.p.s.a. - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; dalej p.u.s.a.) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż pismo Naczelnika Urzędu Celnego z dnia [...] października 2011 r. nie jest postanowieniem; 2. art. 3 § 2 pkt 2 i 4 p.p.s.a. w zw. z: - art. 84c ust. 1, 9, 10 i 16 u.s.d.g., - art. 61 § 1. k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że postanowienie Dyrektora Izby Celnej w S. z dnia [...] grudnia 2011 r. nie zostało wydane w postępowaniu administracyjnym, a w konsekwencji, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie została złożona na postanowienie kończące postępowanie wydane w postępowaniu administracyjnym albo na inne niż określone w pkt. 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. 3. art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. oraz w zw. z: - art. 135 p.p.s.a. - art. 145 § 1 ust. 1 pkt b ew. c p.p.s.a. - art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., poprzez ich zastosowanie w sytuacji gdy nie wystąpiły ku temu ustawowe przesłanki; 4. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. oraz w zw. z: - art. 135 p.p.s.a., - art. 145 § 1 ust. 1 pkt b ew. c p.p.s.a., - art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. poprzez faktyczną akceptację faktu braku stosowania dwóch wyżej wymienionych przepisów k.p.a. przez organ II instancji, a w efekcie ich niezastosowanie także przez Sąd, w sytuacji gdy postępowanie prowadzone przez Naczelnika Urzędu Celnego w K. nie było przeprowadzone zgodnie z prawem; 5. art. 6, art. 7 oraz art. 8 k.p.a., oraz w zw. z: - art. 135 p.p.s.a. - art. 145 § 1 ust. 1 pkt b ew. c p.p.s.a. - art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., poprzez faktyczną akceptację błędnego uznania przez organ I i II instancji, że urządzenie eksploatowane przez skarżącą może być urządzeniem wykazującym wszystkie lub niektóre cechy automatu o niskich wygranych oraz poprzez faktyczną akceptację naruszeń prawa dokonanych przez organ niższej instancji, a w efekcie akceptację naruszenia przez organy administracji wyżej wskazach zasad naczelnych postępowania administracyjnego. II Naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 79 ust. 1 w zw. z art. 79 ust. 7, art. 82 ust. 1, art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 79 b, art. 79 ust. 1 u.s.d.g. w zw. z art. 79 ust. 9, art. 80 ust. 1 u.s.d.g. w zw. z art. 80 ust. 2 i art. 80 ust. 5, art. 80 b u.s.d.g, art. 81 ust. 1 i 2 u.s.d.g oraz w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a poprzez ich niezastosowanie w sytuacji wystąpienia ku temu ustawowych przesłanek oraz faktyczną akceptację braku ich stosowania przez organy administracji I i II instancji; 2. art. 79, 79 a, 80, 80 a, 81 ust. 2, art. 81 a, 82 i 83 u.s.d.g. w zw. z art. 84 ust. 1 a u.s.d.g. w zw. z art. 235 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323, zwanej dalej ustawą o służbie celnej) w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. poprzez faktyczną akceptację nieprawidłowej wykładni w/w przepisów dokonanej przez organ I i II instancji i w efekcie ich błędną wykładnię dokonaną także przez Sąd, polegającą na przyjęciu, iż skarżąca jest podmiotem podlegającym szczególnemu nadzorowi podatkowemu, a w konsekwencji jego uprawnienia wobec prowadzonej przez organ kontroli są ograniczone; 3. art. 84c ust. 3 u.s.d.g. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. poprzez faktyczną akceptację nieprawidłowej wykładni w/w przepisów dokonanej przez organy I i II instancji i w efekcie jego błędną wykładnię dokonaną także przez Sąd, a polegającą na przyjęciu, iż w wypadku usprawiedliwionego braku wiedzy kontrolowanego przedsiębiorcy o przeprowadzonej kontroli, wynikłej wskutek braku informowania go o jej wszczęciu, nie jest możliwe złożenie sprzeciwu w terminie 3 dni od dnia powzięcia wiadomości o wszczęciu kontroli oraz faktyczną akceptację błędnego stanowiska organu II instancji w tym zakresie; 4. art. 84 c pkt 12 u.s.d.g w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a poprzez akceptację jego niezastosowania przez organy I i II instancji, a w efekcie jego niezastosowanie także przez Sąd, w sytuacji gdy wystąpiły ku temu ustawowe przesłanki, albowiem organ nie rozpatrzył sprzeciwu w terminie 3 dni od dnia jego wniesienia, co skutkuje uznaniem go za zasadny; 5. art. 80 ust. 1 u.s.d.g. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a poprzez akceptację ich błędnej wykładni dokonanej przez organy I i II instancji, a w efekcie ich błędną wykładnię dokonaną także przez Sąd, a polegającą na przyjęciu, że nie posiada statusu strony ani statusu kontrolowanego podmiot, gdy kontrola prowadzona jest w części lokalu oddanej temu podmiotowi w najem i wobec urządzenia stanowiącego tego podmiotu własność i przez ten podmiot eksploatowanego, a zamiast niego status kontrolowanego przypisywany jest wynajmującemu temu podmiotowi część lokalu. Jak wskazuje skarga kasacyjna zaskarżone postanowienie Dyrektora Izby Celnej w S. z dnia [...] grudnia 2011 r. zostało wydane w postępowaniu administracyjnym. W tym kontekście skarżąca wskazuje, że jej poglądy są zgodne z utrwaloną linią orzeczniczą, bowiem postanowienia Dyrektorów Izb Celnych wydawane w analogicznych sprawach były uznawane za wydane w postępowaniu administracyjnym, a wnoszone w takich sprawach skargi były przyjmowane do rozpoznania. W związku z powyższym, odrzucenie przez Sąd skargi na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w S. jest bezpodstawne i nie znajduje potwierdzenia zarówno w treści przepisów, na które powołał się organ jak i w stanowisku zajętym przez judykaturę. Ponadto autor skargi kasacyjnej podkreśla, że organy I i II instancji dokonały błędnej wykładni normy prawnej odtworzonej na podstawie wymienionych powyżej przepisów u.s.d.g. i ustawy o służbie celnej. Natomiast w ślad za organami błędnej wykładni w/w przepisów dokonano w zaskarżonym orzeczeniu. Zdaniem skarżącej jest ona wbrew twierdzeniu organów stroną postępowania albowiem w czasie kontroli zatrzymano automaty zręcznościowe, stanowiące jej własność, a kontrola odbyła się w miejscu wykonywania przez skarżącą działalności gospodarczej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występowała. Wynik postępowania kasacyjnego został zatem ukształtowany w rezultacie oceny zarzutów zawartych w przedmiotowym środku odwoławczym. Ponadto, co wymaga podkreślenie, przedmiotem zaskarżenia konkretną skargą kasacyjną było postanowienie Sądu I instancji o odrzuceniu skargi. Formalny charakter tego orzeczenia, stwierdzającego niedopuszczalność wniesienia skargi na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w S. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o wniesienie sprzeciwu do kontroli przeprowadzonej w byłym punkcie gier na automatach o niskich wygranych, nakazuje potraktowanie, jako istotnych przy przeprowadzaniu oceny kształtującej wynik postępowania kasacyjnego - wyłącznie tych wywodów skargi kasacyjnej, które dotyczą zagadnienia dopuszczalności skargi i wykazywaniu wadliwości podjęcia zaskarżonego postanowienia. W żaden sposób przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może być merytoryczna problematyka zawarta w skardze do Sądu I instancji - łącząca się z badaniem legalności podjętego postanowienia. Należy bowiem wskazać, że Sąd I instancji odrzucając skargę nie badał zaskarżonego postanowienia pod względem zgodności z prawem, lecz jej dopuszczalność. Skoro zatem Sąd I instancji nie badał sprawy merytorycznie, nie rozpoznawał żadnych zarzutów skargi i nie orzekał co do istoty sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do rozpoznawania innych zarzutów skargi kasacyjnej, niż związanych z dopuszczalnością drogi sądowej. W rozpoznawanej sprawie istota problemu sprowadza się do kwestii dopuszczalności skargi na postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania na skutek wniesienia sprzeciwu w trybie art. 84c ust. 1 u.s.d.g. do kontroli przedsiębiorcy przeprowadzonej przez funkcjonariuszy Służby Celnej. Kontrola ta, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, dokonywana jest w oparciu o przepisy ustawy o służbie celnej, lecz zgodnie z jej art. 55 do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy stosuje się przepisy rozdziału 5 u.s.d.g., czyli także art. 84c ust. 1. Zgodnie z 84c ust. 1 u.s.d.g. przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organy kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 79-79b, art. 80 ust. 1 i 2, art. 82 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 i 2 z zastrzeżeniem art. 84d. Organ kontroli w terminie 3 dni roboczych od dnia otrzymania sprzeciwu rozpatruje sprzeciw oraz wydaje postanowienie o 1) odstąpieniu od czynności kontrolnych, 2) kontynuowaniu czynności kontrolnych (art. 84c ust. 9 u.s.d.g.). Na postanowienie, w którym mowa w ust. 9, przedsiębiorcy przysługuje zażalenie w terminie 3 dni od dnia otrzymania postanowienia. Rozstrzygnięcie zażalenia następuje w drodze postanowienia, nie później niż w terminie 7 dni od dnia jego wniesienia (art. 84c ust. 10 u.s.d.g. ). Przy czym z mocy art. 84c ust. 16 u.s.d.g. do postępowań, o których mowa w ust. 9 i 10, w zakresie nieuregulowanym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zatem jak wynika z powyższego, skarżąca wniosła sprzeciw w ramach postępowania kontrolnego, w którym podjęto zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Celnego w K. z dnia [...] października 2011 r. odmawiające wszczęcia postępowania. Natomiast postępowanie kontrolne należy uznać za postępowanie odrębne od postępowania administracyjnego (por. post. NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 120/12). Wynikające bowiem z art. 84c ust. 16 u.s.d.g. odesłanie do stosowania w zakresie nieuregulowanym w powołanej ustawie przepisów k.p.a. w żadnym razie nie może być rozumiane jako nadanie postępowaniu kontrolnemu charakteru postępowania administracyjnego. Skoro zaś postępowanie kontrolne prowadzone na podstawie u.s.d.g. oraz ustawy o Służbie Celnej nie ma charakteru postępowania administracyjnego, to oznacza, że sprzeciw wniesiony w postępowaniu kontrolnym nie prowadzi do wszczęcia nowego postępowania względem postępowania kontrolnego, a zwłaszcza nie wszczyna postępowania administracyjnego w rozumieniu przepisów k.p.a. Należy także wykluczyć możliwość przyjęcia, że ma ono charakter postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. W kontrolowanym postanowieniu trafnie Sąd I instancji wyraził pogląd, że zaskarżone postanowienie nie tylko nie jest wydawane w postępowaniu administracyjnym, ale też nie kończy postępowania, ani nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Nie jest to także postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Postanowienie to nie podlega także zaskarżeniu w trybie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., bowiem nie stanowi aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, ponieważ nie kształtuje bezpośrednio uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni ten pogląd podziela i uznaje za nieusprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 2 i 4 p.p.s.a. w zw. z art. 84c ust. 1, 9, 10 i 16 u.s.d.g. oraz art. 61 § 1 k.p.a. Stanowisko powyższe zostało już zaprezentowane w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2010 r. o sygn. I OSK 1030/10, do którego prawidłowo odwołał się także Sąd I instancji, a które jest podzielone także przez Sąd w niniejszym postępowaniu. W świetle powyższych okoliczności, zarzut naruszenia art. 124 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 84c ust. 9 u.s.d.g. oraz w związku z art. 135 p.p.s.a., art. 145 § 1 ust. 1 pkt b ew. c p.p.s.a oraz art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż pismo Naczelnika Urzędu Celnego z dnia [...] października 2011 r. nie jest postanowieniem, należy uznać za niezasadny. Ponadto, należy podkreślić, że na etapie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym rozpoznawana jest kwestia dopuszczalności drogi sądowej, do której wskazany zarzut nie odnosi się. Wobec braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.