II GSK 1440/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 kwietnia 2012 r. sygn. akt I SA/Po 59/12 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy poświadczenia rejestracji automatu do gier o niskich wygranych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia [...] października 2011 r. nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w P. z dnia [...] marca 2011 r., nr [...]; 3. zasądza od Dyrektora Izby Celnej w P. na rzecz [...] kwotę 1270 (tysiąc dwieście siedemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2012 r., o sygn. akt I SA/Po 59/11, oddalił skargę [...] na decyzję Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie poświadczenia rejestracji automatu do gier o niskich wygranych. Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. I [...] (dalej: skarżąca, spółka) wnioskiem z dnia 18 marca 2009 r. zwróciła się do Ministra Finansów o rejestrację automatu do gier o niskich wygranych [...]. Do wniosku załączono m. in. pozytywną opinię techniczną zawierającą wynik badania poprzedzającego rejestrację automatu do gier o niskich wygranych wydaną w dniu [...] marca 2009 r. przez [...]. W ramach postępowania sprawdzającego Minister Finansów wezwał spółkę do przeprowadzenia ponownego badania kontrolnego ww. automatu w wyznaczonych jednostkach badawczych. W wyznaczonym terminie spółka nie uzyskała opinii stosownej jednostki badawczej. W związku ze zmianą właściwości organu uprawnionego do rejestracji automatów do gry, sprawa została przekazana do właściwego organu – Naczelnika Urzędu Celnego w P. Naczelnik Urzędu Celnego w P. decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. odmówił dokonania poświadczenia rejestracji automatu. Po rozpatrzeniu odwołania spółki od decyzji odmawiającej rejestracji automatu, Dyrektor Izby Celnej w P. decyzją z dnia [...] października 2010 r. uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że opinia [...] załączona do wniosku o rejestrację automatu jest dokumentem urzędowym, ponieważ jest to dokument sporządzony przez jednostkę uprawnioną na podstawie § 8 ust. 1 rozporządzenia z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych (Dz. U. Nr 102, poz. 946 ze zm. – dalej jako rozporządzenie z 2003 r.). Natomiast jeżeli organ stwierdził, że treść ww. dokumentu nie jest zgodna z prawdą, winien przeprowadzić dowód przeciwko temu dokumentowi poprzez zlecenie sporządzenia ponownej opinii przez uprawnioną jednostkę lub posiłkując się opinią biegłego w tym zakresie. Po przeprowadzeniu ponownie postępowania Naczelnik Urzędu Celnego w P. decyzją z dnia [...] marca 2011 r. odmówił spółce poświadczenia rejestracji automatu do gier o niskich wygranych. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że postanowieniem z dnia 30 grudnia 2010 r. powołał biegłego z dziedziny informatyki, celem przeprowadzenia badania technicznego automatu do gier o rejestrację którego strona wnioskuje, aby ustalił, czy przedmiotowy automat można zakwalifikować do automatu do gier o niskich wygranych w rozumieniu ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.; dalej: u.g.h.). W dniu 15 stycznia 2011 r. biegły sądowy mgr inż. Wojciech Kamiński wydał opinię w postaci ekspertyzy z przeprowadzonych oględzin zabezpieczonego ww. automatu do gier, z której jednoznacznie wynika, że powyższy automat nie spełnia wymogów dla automatów do gier o niskich wygranych w rozumieniu przepisów u.g.h. Z opinii biegłego wynika, że automat pozwala na grę za stawkę 100 punktów kredytowych, co odpowiada kwocie 10 zł. Z kolei łącznie jednorazowa wartość wygranej w grze może przekroczyć 60 zł, maksymalna wygrana może osiągnąć poziom rzędu kilkunastu tysięcy punktów, czyli ponad 1000 zł. Zgodnie z art. 129 ust. 3 u.g.h. dla automatów o niskich wygranych wartość maksymalnej stawki za udział w jednej grze nie może być wyższa niż 0,50 zł, a wartość jednorazowej wygranej nie może być wyższa niż 60 zł. Po rozpatrzeniu odwołania spółki decyzją z dnia [...] października 2011 r. Dyrektor Izby Celnej w P. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że obowiązek rejestracji automatu do gry został określony w treści § 7 rozporządzenia z 2003 r., zgodnie z którym warunkiem dopuszczenia automatu lub urządzenia do gier do eksploatacji i użytkowania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest rejestracja takiego automatu lub urządzenia na podstawie badania takiego automatu lub urządzenia, o którym mowa w § 8 rozporządzenia z 2003 r. Po przeprowadzeniu badania poprzedzającego rejestrację automatu lub urządzenia do gier jednostka badająca wydaje opinię techniczną, zawierającą m. in. wskazanie jednorazowej wygranej i maksymalnej stawki za udział w jednej grze - w przypadku automatów do gier o niskich wygranych (§ 8a ust. 1 i ust. 2 pkt 8 rozporządzenia z 2003 r.). Dyrektor Izby Celnej w P. stwierdził, że organ I instancji po zapoznaniu się z opinią upoważnionej jednostki załączoną do wniosku o rejestrację powziął wątpliwość co do jej zgodności z prawdą, ponieważ z jej uzasadnienia wynikało, że maksymalna stawka za udział w jednej grze może przekroczyć 0,50 zł, również jednorazowa wygrana może być wyższa niż 60 zł, natomiast wynik badania był pozytywny, dopuszczający urządzenie jako automat do gry o niskiej wygranej do eksploatacji i użytkowania. W celu wyjaśnienia tych wątpliwości wezwał jednostkę badającą do ustosunkowania się do zapisów opinii. Po otrzymaniu wyjaśnień, organ przeprowadził dowód z opinii biegłego sądowego, jako osoby dysponującej wiadomościami specjalistycznymi w tym zakresie. Opinia biegłego wskazuje, że automat, o którego potwierdzenie rejestracji wnioskuje strona nie spełnia wymogów automatu do gry o niskich wygranych, w związku z tym organ prawidłowo odmówił poświadczenia rejestracji przedmiotowego automatu. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. skarżącą wniosła o uchylenia decyzji organów obu instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2012 r. o sygn. akt I SA/Po 59/11 oddalił skargę. Sąd I instancji w pierwszej kolejności wskazał, że z dniem 14 lipca 2011 r. (przed wydaniem decyzji przez organ II instancji) weszła w życie ustawa z dnia 26 maja 2011 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 134, poz. 779), która dodała do u.g.h. art. 23a-23f, regulujący kwestie rejestracji automatów i urządzeń do gier oraz cofnięcia tej rejestracji. Zgodnie z art. 14 ww. ustawy do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Jednak mając na uwadze art. 16 u.g.h. Sąd I instancji stwierdził, że dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 15d ust. 1, art. 16 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r., Nr 4, poz. 27 ze zm.; dalej: u.g.z.w.) obowiązują do czasu wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 23d oraz art. 23e ust. 3 ustawy zmienianej w art. 1, jednak nie dłużej niż przez 9 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej. Wobec tego WSA uznał, że w dacie rozstrzygania w przedmiotowej sprawie przez organ II instancji nadal zastosowanie miały przepisy rozporządzenia z 2003 r. W ocenie Sądu I instancji organy dokonały prawidłowych ustaleń odnośnie kwalifikacji automatu do gier o którego rejestrację skarżąca wniosła. Mając bowiem uzasadnione podejrzenia, co do zgodności z prawdą załączonej do wniosku o rejestrację automatu do gier opinii wydanej przez [...], organ przeprowadził dowód z opinii biegłego sądowego w zakresie informatyki, co jest zgodne z art. 197 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r., nr 8 poz. 60 z ze zm.; dalej O.p.), stanowiącym, iż w przypadku, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ podatkowy może powołać na biegłego osobę dysponującą takim wiadomościami w celu wydania opinii. Sporządzona opinia jednoznacznie wskazuje, że automat do gier, którego działanie zostało poddane sprawdzeniu, umożliwia grę zarówno za wyższe stawki jak i umożliwia wyższą wygraną niż określa to u.g.h., czy uprzednio obowiązująca u.g.z.w. Zdaniem WSA organ prawidłowo przeprowadził dowód z opinii biegłego przeciwko dowodowi z dokumentu, którym to dowodem obalił domniemanie zgodności z prawdą opinii technicznej [...] załączonej przez skarżącą do wniosku o rejestrację automatu do gry. Tym samym nie było potrzeby przeprowadzania dowodu z opinii technicznej sporządzonej przez upoważnioną jednostkę, ponieważ organ dysponował wystarczającymi dowodami świadczącymi, że automat do gry, o którego rejestrację wniosła spółka, nie spełniał warunków określonych w ustawie, zatem nie mógł być zarejestrowany. II [...] wystąpiła ze skargą kasacyjną od wyroku Sądu I instancji, zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w P. do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.), w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz lit. c) p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) - zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1) bezzasadne uznanie za zgodną z prawem decyzji wydanej w obliczu oczywistego naruszenia przez organ celny zasady legalizmu w działaniu administracji celnej, to jest art. 120 O.p., co ma postać uznania za prawidłową decyzji wydanej w oparciu o przepisy prawa niższego rzędu, tj. § 7, § 8 oraz § 10 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. pomimo, iż w dacie rozstrzygania sprawy przez organ celny w II instancji zagadnienia rejestracji automatów do gier regulowały już przepisy art. 23a i nast. u.g.h., które powinny zostać zastosowane w sprawie na mocy art. 14 ustawy z dnia 26 maja 2011 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw; 2) bezzasadne uznanie za zgodną z prawem decyzji wydanej w obliczu oczywistego naruszenia przez organ celny art. 197 § 1 O.p., a to wobec przeprowadzenia w sprawie dowodu z opinii biegłego o wadliwie dobranej specjalności, zupełnie nieadekwatnej do kierunku poszukiwań dowodowych organu celnego; 3) naruszenie prawa materialnego, mające podstawowy wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, tj. art. 23a i nast. u.g.h. poprzez ich nieprawidłową wykładnię, sprowadzającą się do błędnego przyjęcia, że weryfikacja sposobu działania automatu do gier, w zakresie treści gry, możliwa jest na podstawie jakiegokolwiek dowodu przeprowadzonego w postępowaniu, w szczególności na podstawie dowodu z opinii powołanego w sprawie biegłego sądowego, podczas gdy w rzeczywistości ocena sposobu działania automatu do gier, w zakresie treści gry, jest kompetencją ustawowo umocowanych jednostek badających, które sprawują w tym zakresie władztwo administracyjne na zasadzie wyłączności; 4) naruszenie prawa materialnego, mające oczywisty wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, to jest art. 23a ust. 3 i 4 u.g.h. poprzez ich nieprawidłową wykładnię, polegającą na sprzecznym z treścią ustawy przyjęciu, iż przepisy te dotyczą dwóch różnych rodzajów postępowania, podczas gdy w istocie opisują one co najwyżej dwa dopuszczone ustawą sposoby załatwienia tej samej sprawy, wszczynanej wnioskiem o dokonanie rejestracji urządzenia. Przepisy te kształtują więc alternatywne, wykluczające się wyniki jednego i tego samego postępowania, prowadzonego według ustawą określonych reguł. Oznacza to, wbrew stanowisku Sądu I instancji, iż treść merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy musi być wynikiem postępowania dowodowego, nie do przyjęcia jest sytuacja, wyraźnie zaakceptowana przez Sąd w zaskarżonym wyroku, gdy z góry zaplanowana przez organ celny treść rozstrzygnięcia determinuje kierunek poszukiwań dowodowych przeprowadzonych w sprawie. Argumentację na poparcie zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Celnej w K. wniósł o jej oddalenie. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie niniejszych rozważań podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. Z zarzutów skargi kasacyjnej, które oparte zostały na obydwu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., a także z uzasadnienia tychże zarzutów wynika, że istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie – czy opinia biegłego sądowego stwierdzająca, iż rzeczywisty stan automatu do gier o niskich wygranych nie spełnia określonych prawem wymagań – była wystarczającym dowodem do odmowy poświadczenia rejestracji automatu do gier o niskich wygranych. Należy bowiem przypomnieć, że w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy organ I instancji po zapoznaniu się z opinią upoważnionej jednostki załączoną do wniosku o rejestrację powziął wątpliwość co do jej zgodności z prawdą. W celu wyjaśnienia wątpliwości, organ przeprowadził dowód z opinii biegłego sądowego z której wynika, że automat, o którego potwierdzenie rejestracji wnioskuje skarżąca, nie spełnia wymogów automatu do gry o niskich wygranych. Odnosząc się do tak postawionego problemu, w pierwszej kolejności należy zauważyć, że zaskarżona decyzja Dyrektora Izby Celnej w P. została wydana w dniu 10 października 2011 r. Oznacza to, że do oceny jej legalności zastosowanie mogą znaleźć jedynie art. 23a - 23f u.g.h., nie zaś odpowiednie przepisy rozporządzenia z 2003 r., które jako podstawa prowadzenia postępowania w sprawie potwierdzenia rejestracji automatu do gier o niskich wygranych utraciły moc z dniem 14 lipca 2011 r. Stosownie bowiem do art. 14 ustawy z dnia 26 maja 2011 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 134, poz. 779 ze zm.; dalej: ustawa zmieniająca) do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy (ustawa zmieniająca weszła w życie z dniem 14 lipca 2011 r.), stosuje się przepisy ustawy o grach hazardowych w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Należy bowiem podkreślić, że u.g.h. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą reguluje kwestie rejestracji automatów do gier o niskich wygranych. Zgodnie natomiast z art. 16 ustawy zmieniającej, dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 15d ust. 1, art. 16 pkt 2 i 3 oraz art. 22 ust. 3 u.g.z.w. zachowują moc do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 15b ust. 5, art. 17 ust. 6, art. 23d oraz art. 23e ust. 3 ustawy zmienianej w art. 1 (...). Mając na uwadze przepisy przejściowe, tj. art. 14 i art. 16 ustawy zmieniającej do niniejszego postępowania administracyjnego na etapie odwołania od dnia 14 lipca 2011 r. należało stosować ustawę o grach hazardowych w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, w tym art. 23a - f u.g.h., zaś w pozostałym zakresie przepisy rozporządzenia z 2003 r. Biorąc pod uwagę, że w rozpoznawanej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte 18 marca 2009 r., a zakończone 10 października 2011 r., zatem powołane normy znajdują w tej sprawie pełne zastosowanie. Zgodnie z art. 23a ust. 1 u.g.h. automaty i urządzenia do gier, z wyjątkiem terminali w kolekturach gier liczbowych służących wyłącznie do urządzania gier liczbowych, mogą być eksploatowane przez podmioty posiadające koncesję lub zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier losowych lub gier na automatach oraz przez podmioty wykonujące monopol państwa, po ich zarejestrowaniu przez naczelnika urzędu celnego. Stosownie zaś do art. 23a ust. 3 u.g.h. naczelnik urzędu celnego rejestruje automaty i urządzenia do gier spełniające warunki określone w ustawie, na podstawie opinii jednostki badającej upoważnionej do badań technicznych automatów i urządzeń do gier. Zatem z powyższych przepisów wyraźnie wynika, że podstawą rejestracji automatu może być wyłącznie dowód potwierdzający spełnienie przez automat określonych prawem wymagań w postaci badania wspomnianej jednostki badającej, a nie jakikolwiek inny dowód, np. opinia biegłego. Zatem i odmowa poświadczenia rejestracji automatu z powodu niespełnienia warunków określonych w ustawie może nastąpić wyłącznie, gdy zostało ono poprzedzone przeprowadzeniem badania przez jednostką badającą upoważnioną do badań technicznych automatów i urządzeń do gier. Niezależnie od powyższego należy podkreślić, że również na gruncie rozporządzenia z 2003 r. podstawą wydania przez organ poświadczenia rejestracji automatu lub urządzeń do gier mógł być wyłącznie dowód w postaci opinii jednostki badającej. Według § 7 rozporządzenia z 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych warunkiem dopuszczenia automatu lub urządzenia do gier do eksploatacji i użytkowania na terytorium Polski jest rejestracja takiego automatu lub urządzenia na podstawie badania takiego automatu lub urządzenia, o którym mowa w § 8 rozporządzenia, a więc badania przeprowadzonego przez tzw. jednostkę badającą, upoważnioną przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych (§ 8 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r.). Badanie to polega na ustaleniu, czy konstrukcja automatu lub urządzenia do gier zapewnia m. in.: prawidłowe ustalenia wartości maksymalnej stawki i uniemożliwia przekraczanie wartości maksymalnej stawki w wyniku kontynuacji gry na uzyskane wygrane (§8 ust. 2 pkt 5 lit. a); prawidłowe ustalenie wartości jednorazowej wygranej i uniemożliwienie uzyskania jednorazowej wygranej w kwocie wyższej niż 15 euro, o której mowa w art. 2 ust. 2b ustawy (obecnie w kwocie określonej w art. 129 ust. 3 ustawy o grach hazardowych). Z przepisów tych wynika, że podstawą rejestracji automatu mógł być również wyłącznie dowód potwierdzający spełnienie przez automat określonych prawem wymagań w postaci badania tzw. jednostki badającej, a nie jakikolwiek inny dowód, np. opinia biegłego. Potwierdza to również utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych (zob. m. in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2011 r.: II GSK 1031/11; II GSK 1262/11; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 lipca 2013 r., III SA/Gl 725/13). Reasumując podkreślić trzeba, że tylko jednostka badająca - upoważniona przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych może w badaniu sprawdzającym ustalić, czy dany automat lub urządzenie do gier spełnia warunki określone prawem, wobec czego oparcie przez organy rozstrzygnięcia w tym zakresie na innych dowodach, tj. na opinii biegłego było wadliwe. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy celne wezmą pod uwagę powyższe wywody poczynione przez Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.