I OSK 1624/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia Użytkowników TV Kablowej "Z." w S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 375/12 odrzucającego skargę Stowarzyszenia Użytkowników TV Kablowej "Z." w S. na działanie Rady Miasta S. w przedmiocie uniemożliwienia rejestracji obrazu i dźwięku z posiedzenia komisji Rady Miasta S. postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 375/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił skargę Stowarzyszenia Użytkowników TV Kablowej "Z." w S. na działanie Rady Miasta S. w przedmiocie uniemożliwienia rejestracji obrazu i dźwięku z posiedzenia komisji Rady Miasta S. W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Stowarzyszenie Użytkowników TV Kablowej "Z." w S. złożyło pismem z dnia 6 marca 2012 r., w trybie art. 101a ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na działanie Rady Miasta S. w związku z uniemożliwieniem Stowarzyszeniu rejestracji obrazu i dźwięku z posiedzenia komisji Rady. W skardze wniesiono o stwierdzenie, uprawnienia do rejestrowania obrazu i dźwięku z posiedzeń komisji Rady i wymierzenia Radzie Miasta S. grzywny. Z uzasadnienia skargi wynika, że w dniu 27 września 2011 r. operator Telewizji Kablowej "Z." przybył na posiedzenie Komisji Ochrony Środowiska Rady Miasta S. w celu nagrania obrad. Po rozstawieniu i włączeniu kamery, przewodniczący komisji zakazał rejestracji posiedzenia, w związku z czym operator nie mogąc wykonywać swojej pracy, opuścił salę obrad. W ocenie strony opisane działanie przewodniczącego świadczy o naruszeniu przysługującemu Stowarzyszeniu prawa do rejestrowania obrazu i dźwięku wynikającego z art. 61 ust. 2 Konstytucji i art. 3 ust. 1 i art. 18 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Strona skarżąca powołując się na wyrok o sygn. akt II SA/Łd 377/08 wywiodła, że prawo do informacji publicznej obejmuje dostęp do posiedzeń rady gminy i jej komisji wraz z możliwością ich rejestracji. Wobec tego zakaz nagrania obrad należy uznać w świetle tych przepisów za bezprawny. Nadto Stowarzyszenie wskazało, że złożyło skargę do Komisji Rewizyjnej Rady Miasta S. na przewodniczącego Komisji Ochrony Środowiska Rady Miasta S. oraz bezskutecznie wezwało organ gminy do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta S. wniosła o jej oddalenie. Wydając zaskarżone postanowienie Sąd pierwszej instancji wskazał, iż ustna wypowiedź radnego rady miasta (przewodniczącego komisji rady miasta) nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądu. W szczególności nie rozstrzyga żadnej sprawy administracyjnej i nie jest aktem organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Również nie można uznać ją za inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (tzw. czynność materialno-techniczną). W orzecznictwie reprezentowany jest pogląd, że do realizacji uprawnienia w postaci dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów dochodzi ex lege, w formie czynności administracyjno-technicznej nie mającej charakteru aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zdaniem Sądu powyższą uwagę należy odnieść też do uprawnienia w zakresie rejestracji obrazu i dźwięku. Stanowisko przewodniczącego komisji, który niewątpliwie nie jest organem gminy, nie stanowi wyrażenia woli organu. W związku z tym nie można uznać, że skarga została złożona na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1-4, 5 i 6 p.p.s.a., jak również na bezczynność, która dopuszczalna jest tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wypowiedź przewodniczącego Komisji Ochrony Środowiska Rady Miasta S. (będącego członkiem organu stanowiącego gminy) zakazująca stronie skarżącej rejestrowania obrazu i dźwięku z posiedzeń tej komisji nie stanowi czynności, o której mowa w art. 101a u.s.g czy w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zdaniem Sądu pierwszej instancji należy odróżnić czynność materialno-techniczną, która podejmowana jest w celu załatwienia indywidualnej sprawy, od czynności organizacyjnej (technicznej) członka organu podejmowanej w celu realizacji obowiązków wynikających z ustawy, która nie ma takiego charakteru. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosło Stowarzyszenie Użytkowników TV Kablowej "Z." w S. zarzucając mu naruszenie art. 58 § 1 pkt. 6 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 166 p.p.s.a, polegające na odrzuceniu skargi z powodu jej niedopuszczalności, w związku z tym, że jej przedmiotem była czynność organizacyjna (techniczna) przewodniczącego komisji Rady Miasta S., podczas gdy skarga dotyczyła postępowania komisji działającej w ramach Rady Miasta S., które nie miało charakteru organizacyjnego (technicznego). Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, iż Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo określił granice zaskarżenia. Z uzasadnienia orzeczenia jednoznacznie wynika, że Sąd uznał, iż skarga dotyczy uniemożliwienia przez przewodniczącego skarżącemu rejestrowania obrazu i dźwięku z posiedzeń komisji, tymczasem przedmiotem rozpoznania powinno być - nie postępowanie przewodniczącego komisji - lecz komisji Rady Miasta S., za którą Rada ponosi odpowiedzialność. Nie można się także zgodzić ze stanowiskiem Sądu, że czynność będąca przedmiotem zaskarżenia miała charakter czynności organizacyjnej (technicznej) przewodniczącego komisji. Nie zawsze brak takiej uchwały oznacza, że stanowisko członka organu jest jego własnym stanowiskiem, nie zaś stanowiskiem organu. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Przewodniczący komisji działał w imieniu komisji. Świadczy o tym opis stanu faktycznego przedstawiony w skardze, jak również stanowisko Rady Miasta S. zawarte w odpowiedzi na skargę, które pokrywa się z odpowiedzią na wezwanie Rady do usunięcia naruszenia prawa. Rada Miasta jednoznacznie przyjęła odpowiedzialność za komisję. W ocenie skarżącego, rozważania czy uniemożliwienie rejestrowania obrazu i dźwięku było czynnością organizacyjną przewodniczącego, czy też czynnością komisji, są bezprzedmiotowe z punktu widzenia dopuszczalności skargi. Przyjmując nawet hipotetycznie, że była to czynność organizacyjna przewodniczącego, to i tak spowodowała ona sytuację, w której uniemożliwiono przedstawicielowi prasy rejestrowania obrazu i dźwięku. W realiach niniejszej sprawy, komisja miała możliwość zareagowania na zachowanie jej przewodniczącego poprzez umożliwienie dziennikarzowi dokonania rejestracji obrazu i dźwięki. Brak takiej reakcji był tożsamy z bezczynnością, która z kolei może być skarżona w trybie art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa procesowego nie zasługują na uwzględnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę na działanie Przewodniczącego Komisji Ochrony Środowiska Rady Miasta S., jako nie należącą do właściwości sądu administracyjnego, albowiem żaden przepis prawa nie przewiduje możliwości wniesienia skargi w tym przedmiocie. Sądy administracyjne sprawuje sądową kontrolę działalności administracji publicznej tylko w granicach prawem określonych. Granice właściwości sądów administracyjnych oraz istota wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez te sądy, zostały określone w art. 184 Konstytucji RP. Zakres kontroli sądowej sprecyzowany został w art. 3 § 2 p.p.s.a. Ustna wypowiedź Przewodniczącego Komisji Ochrony Środowiska Rady Miasta S. zakazująca rejestracji posiedzenia Komisji nie ma natomiast charakteru aktu, czy czynności, o których mowa w art. 3 §2 p.p.s.a., w tym także innych niż decyzje i postanowień aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Działanie to jest jedynie czynnością faktyczną, która nie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Kognicja sądów administracyjnych wyłączona jest natomiast w sprawach skarg, gdzie przepisy prawa nie przewidują, iż załatwienie sprawy powinno przybrać charakter sformalizowany, czyli nie zobowiązują organu do wydania określonego władczego rozstrzygnięcia. W orzecznictwie podkreśla się, iż czym innym jest czynność materialno-techniczna, która podejmowana jest w celu załatwienia indywidualnej sprawy strony postępowania administracyjnego, a czym innym czynność administracyjno-techniczna nie mająca takiego charakteru, będąca wyłącznie działaniem o charakterze technicznym organu wynikającymi z ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2004 r. sygn. akt OSK 247/04 publ.ONSAiWSA 2004/2/30). W niniejszym stanie faktycznym nie istniała więc indywidualna sprawa administracyjna, w ramach której miałoby zostać ukształtowane uprawnienie skarżącego, a ocena legalności prowadzenia której należałaby do sądu administracyjnego. Z tych samych powodów nie można uznać, iż w niniejszej sprawie znajdował zastosowanie powołany w skardze kasacyjnej art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który mógłby mieć zastosowanie tylko wówczas, gdy konkretna norma prawna nakłada na organy gminy obowiązek podjęcia określonej uchwały z zakresu administracji publicznej. W konsekwencji należało uznać, iż Sąd pierwszej instancji prawidłowo ustalił, iż wypowiedź Przewodniczącego Komisji Rady Miasta nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądu administracyjnego, a zarzuty naruszenia przez ten Sąd art. 58 § 1 pkt. 6 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 166 p.p.s.a. nie mogły zostać uznane za usprawiedliwione. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia