II SA/Wr 896/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis – sprawozdawca Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Protokolant: Asystent sędziego Paweł Czyszkowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi Ł. G. na uchwałę Rady Gminy W. M. z dnia 28 kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w obrębie S., gmina W. M. I. oddala skargę w zakresie zarzutu "nierozstrzygnięcia przez Radę Gminy W. M. o sposobie rozpatrzenia uwag złożonych do projektu planu"; II. odrzuca skargę w pozostałej części. Ł. G. wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy W. M. z dnia 28 kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w obrębie S.. Zaskarżanej uchwale zarzucił naruszenie art. 20 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez nie rozstrzygnięcie przez radę gminy o sposobie rozpatrzenia uwag złożonych do projektu planu w sytuacji, gdy ustawa nakłada obowiązek rozpatrzenia tych uwag. Skarga cytuje protokół posiedzenia rady gminy z dnia 28 kwietnia 2010 r., konkludując, że nie podjęto żadnej dyskusji na temat rozpatrzenia uwag do projektów oraz nie przeprowadzono głosowania nad przyjęciem sposobu rozpatrzenia uwag przez organ wykonawczy gminy. Zdaniem skarżącego wykazane zaniedbanie jest rażącym naruszeniem prawa skutkującym koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały w zakresie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W dalszej części skargi skarżący podnosi, że zarzuty zawarte w skardze zostały przedstawione w wezwaniu do usunięcia naruszania prawa, jednakże uchwałą z dnia 26 października 2011 r. Rada Gminy W. M. nie uwzględniła tego wezwania, w zw. z czym niezbędne jest rozstrzygnięcie sądowe. W dalszej części skargi strona podnosi, że w uzasadnieniu uchwały z dnia 26 października 2011 r. rada gminy informuje, że zgodnie z art. 17 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2003r. Nr 80, poz 717. ze zm.) przedstawiono radzie gminy "projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag. W celu sprawnego przeprowadzenia sesji członkowie rady skupili się na posiedzeniu roboczym w dniu 15 kwietnia 2010 r. i korzystając z obecności autora planu, zapoznali się szczegółowo z każdą uwagą. Na sesji rady gminy w dniu 28 kwietnia 2010 r. nie było już żadnych pytań na temat złożonych uwag. Nie można stwierdzić, że radni głosowali nad planem z załącznikami, nie mając świadomości jej zawartości" Skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem, iż zapoznawanie uwagami i dyskusja nad nimi może się odbywać w inny sposób, niż w trakcie sesji rady np. poprzez posiedzenie robocze bez podjęcia stosownych uchwał nad sposobem ich rozpatrzenia. Interes prawny do zaskarżenia uchwały jest (zdaniem skarżącego) związany z nieuwzględnieniem uwag dotyczących działek [...] do [...] obręb S., której jest właścicielem. W konkluzji skarga wnioskuje o unieważnienie w całości uchwały Rady Gminy W. M. z dnia 28 kwietnia 2010 r., Nr [...], za zasądzeniem od Rady Gminy W. M. na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W aktach administracyjnych znajduje się oryginał wezwania do usunięcia naruszenia prawa, z którego wynika, że Ł. G. wezwał stronę przeciwną do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia 5 października 2011 r., na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o Samorządzie Gminnym wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w obrębie S., Gmina W. M. w całości. Na uzasadnienie wzywający wskazał, że uchwała jest obarczona istotnymi wadami skutkującymi stwierdzeniem jej nieważności w zakresie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwała narusza art. 20 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nie rozstrzygnięcie przez radę gminy o sposobie rozpatrzenia uwag złożonych do projektu planu. Zapis protokołu posiedzenia rady gminy jednoznacznie stwierdza iż nie podjęła ona żadnej dyskusji na temat rozpatrzenia uwag złożonych do projektów oraz nie przeprowadziła głosowania nad przyjęciem sposobu rozpatrzenia uwag przez Wójta Gminy W. M.. Zaniedbanie to jest rażącym naruszeniem prawa skutkującym koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały w zakresie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na prezentowane stanowisko wzywający przytacza w dalszej części pisma orzeczenia sądów administracyjnych wraz z szeroko przytoczonym uzasadnieniem jednego z nich. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, zaprezentowane w uzasadnieniu uchwały z dnia 26 października 2011 r. (nr [...]) odmawiającej uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Na rozprawie dnia 22 lutego 2012 r. skarżący oświadczył, że nie wnosił uwag do projektu planu, bowiem nie uwzględniono jego uwag zgłoszonych uprzednio do studium. Nadto strony zgodnie oświadczyły na tejże rozprawie, że działki skarżącego znajdują się na terenie określonym w uchwale jako 6UP. Kolejnymi trzema pismami procesowymi z 29 lutego 2012 r., 3 kwietnia i 17 kwietnia 2012 r. skarżący podniósł dodatkowe zarzuty do skargi; wskazał, że załącznik graficzny do planu został sporządzony w skali 1:2000, natomiast ustawa jako zasadę nakazuje sporządzenie załącznika w skali 1:1000, a strona przeciwna nie uzasadniła z jakiego względu zastosowała inną skalę. Dodał, że w obecnym kształcie rysunek planu jest nieczytelny. Podniósł także, że w załączniku do uchwały, dotyczącym infrastruktury technicznej należącej do zadań własnych gminy, nie przewidziano żadnych kosztów związanych z wykupem gruntów pod te inwestycje, co spowodowało, że obecnie właścicielom nieruchomości pod te inwestycje przeznaczonym proponuje się przekazanie tychże nieodpłatnie. W kolejnym piśmie procesowym zarzucił brak określenia w uchwale zasad scalania i podziału nieruchomości, co stanowi niezgodny z ustawą brak w jej treści, rzutuje na plan jako całość i prowadzi do stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały w całości. Wskazał także, że naruszenie jego interesu prawnego skarżoną uchwałą polega na ograniczeniu możliwości inwestowania i zagospodarowania pasa ziemi działek, do których skarżącemu przysługuje prawo własności z uwagi na nie ustalenie jednoznacznie parametrów drogi nr [...], do której przylegają działki strony, a dalej co za tym idzie brakiem uchwalenia w uchwale rekompensat lub odszkodowań na rzecz właścicieli działek przeznaczonych pod drogę. W odpowiedzi na kolejne zarzuty pełnomocnik rady podtrzymał dotychczasowe stanowisko o oddalenie skargi i podniósł, że zastosowana skala rysunku planu wynikła z okoliczności znacznego obszaru nim objętego, a zastosowana technika powoduje czytelność planu także w zastosowanej skali. Natomiast nieokreślenie zasad scalania i podziału nieruchomości uzasadnia brak w panie terenów w których takie działanie było by przewidywane. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia, na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). W granicach tak określonych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych ocenia prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafność ich wykładni. Kontrola dokonywana przez ten sąd nie może zatem opierać się na takich kryteriach, jak kryterium celowości, słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm – zwanej dalej p.p.s.a.). Po myśli art. 147 § 1 powyższej ustawy, Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W rozpoznawanej sprawie należy także pamiętać, że skarżącym jest osoba fizyczna, która po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa uchwałą rady gminy, podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, wniosła o jej wyeliminowanie z obrotu prawnego przez sąd, wskazując na naruszenie interesu prawnego strony poprzez podjęcie uchwały o kwestionowanej treści (art. 101 ustawy o samorządzie gminnym). Zdaniem Sądu, przeprowadzona kontrola uchwały rady gminy pod kątem naruszenia interesu prawnego strony takiego naruszenia nie wykazała. Z treści art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika w sposób jednoznaczny, że uprawnienie do wniesienia skargi na jego podstawie przysługuje wyłącznie temu podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Oznacza to, że skargę w trybie tego przepisu może wnieść skutecznie, co do zasady, tylko ten podmiot, który wezwie (przed wniesieniem skargi do sądu) organ gminy do usunięcia naruszenia prawa uchwałą podjętą w zakresie administracji publicznej; wykaże się naruszeniem przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia. Zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega zatem uchwała organu gminy nie tylko niezgodna z prawem, ale i jednocześnie godząca w sferę prawną skarżącego - wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne np. zniesienia, ograniczenia, czy też uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Inaczej mówiąc, składający skargę musi wykazać, że został naruszony jego własny interes prawny, polegający na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją. Zauważyć należy, że o istnieniu interesu prawnego decyduje przepis prawa materialnego. O powodzeniu skargi przesądza wobec tego wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływające negatywnie na sytuację prawną skarżącego. W doktrynie przyjmuje się przy tym, że interes ten powinien mieć charakter bezpośredni, konkretny i realny. Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy przypomnieć, że z akt sprawy wynika, iż w zakresie wezwania do usunięcia naruszenia prawa skarżący powołał się na naruszenie prawa polegające na nie rozstrzygnięciu przez radę gminy o sposobie rozpatrzenia uwag złożonych do projektu planu. Sam skarżący przyznał, że takich uwag do projektu planu nie składał. Zatem nie sposób przyjąć, aby interes prawny skarżącego został naruszony. Inaczej mówiąc, tryb i sposób postępowania rady gminy z uwagami innych podmiotów nie ma wpływu na prawa lub uprawnienia skarżącego. Dlatego, wobec braku stwierdzenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (w zakresie objętym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa) sąd był zobowiązany skargę oddalić, bez dalszego badania treści kwestionowanej uchwały (art. 151 ppsa). W pozostałym zakresie skarga podlega odrzuceniu. Szczegółowo opisany wcześniej stan faktyczny sprawy jednoznacznie wskazuje, że dodatkowe zarzuty, zawarte w kolejnych pismach procesowych strony, nie zostały uprzednio zawarte w treści pisma wzywającego do usunięcia naruszenia prawa. Ponieważ zaś warunkiem bezwzględnym skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego skargi na uchwałę rady gminy jest wezwanie tejże do usunięcia naruszenia prawa, wobec niespełnienia tego warunku w zakresie zarzutów innych niż nie rozpatrzenie uwag, skarga podlegała odrzuceniu. Jeszcze raz bowiem należy przypomnieć, że treść art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jest jednoznaczna: skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wcześniejszym bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia (interesu prawnego lub uprawnienia). Nie może zatem ulegać wątpliwości, że instytucja wezwania do usunięcia naruszenia prawa (stanowiąca surogat środka zaskarżenia) nie ma wyłącznie charakteru formalnego, lecz ma umożliwiać kompetentnemu organowi gminy wyeliminowanie z obrotu prawnego takich unormowań zawartych w uchwale, które w świetle obowiązującego, obiektywnego porządku prawnego naruszają istotnie interes prawny lub uprawnienie podmiotu wzywającego do usunięcia naruszenia prawa. Również utrwalone orzecznictwo sądowe jednoznacznie wskazuje, że czynność wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie może mieć jedynie charakteru formalnego, a musi dawać rzeczywistą możliwość odniesienia się do zgłoszonych zarzutów radzie gminy (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 23 czerwca 2010 r., II SA/Sz 177/10 - LEX nr 668979). Skoro, w świetle dotychczasowych rozważań należy uznać, że przedmiot zaskarżenia musi pokrywać się z przedmiotem wezwania, zatem w rozpoznawanej sprawie skarżący skutecznie może wnosić skargę tylko w takim zakresie, jaki obejmowało wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Natomiast odnośnie do pozostałych zarzutów, podniesionych bez wyczerpania prawem przewidzianego trybu wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, skarga podlega odrzuceniu, co orzeczono w pkt II wyroku na podstawie przepisu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.