II SA/Gl 917/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni "A" P. w B-L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie oddala skargę. Pismem z dnia [...] r. [...] Spółdzielnia "A" P. z siedzibą w B-L wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w S. w sprawie przekazania w użytkowanie "B" w S. nieruchomości, położonej w S., oznaczonej jako działka nr [...], mapa [...], obręb P. o pow. [...] m2. Zdaniem wnioskodawcy, decyzja ta została bowiem wydana z rażącym naruszeniem prawa z powodu pominięcia jej w prowadzonym postępowaniu, pomimo faktu, że była drugim użytkownikiem tejże nieruchomości, korzystającym z niej na równych prawach, co potwierdzają m. in. dołączona do wniosku karta rejestracyjna sklepów i zakładów gastronomicznych z dnia [...] r. oraz umowa najmu kotłowni. Po rozpoznaniu wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], podjętym na podstawie art. 61a § 1 kpa, orzekło o odmowie wszczęcia postępowania. Zdaniem Kolegium wnioskodawca nie posiada bowiem legitymacji do żądania wszczęcia postępowania w myśl art. 156 § 2 kpa, jako że nie przysługuje mu status strony, gdyż nie legitymuje się prawnorzeczowym tytułem do nieruchomości, będącej przedmiotem decyzji z dnia [...] r., ani w dacie jej wydania, ani obecnie. Przedstawione przez wnioskodawcę dokumenty, dotyczą zaś jedynie zobowiązań wynikających z umowy najmu lub dzierżawy, czyli stosunków obligacyjnych, które ze swojej natury oderwane są od stosunku prawnorzeczowego. Kolegium wskazało też, że wniosek o przekazanie nieruchomości w użytkowanie złożyła jedynie "B" w S.. W związku z tym wyłącznie temu podmiotowi przysługiwał status strony w myśl art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach – w ówczesnym brzmieniu (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm.). Sam fakt, że GS korzystała z tej nieruchomości, nie był zatem podstawą przyznania jej przymiotu strony. Nadto, Kolegium zauważyło, iż zarzut niepowiadomienia wnioskodawcy o wszczęciu postępowania na wniosek "B", nie oceniając jego merytorycznej zasadności, stanowi w istocie przesłankę wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności. W konsekwencji Kolegium uznało, że nie jest możliwe wszczęcie postępowania z przyczyn podmiotowych. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy GS "B" P. zarzuciła naruszenie art. 28 kpa, bowiem posiadała interes prawny z racji faktu użytkowania przedmiotowej nieruchomości, co potwierdza karta ewidencyjna sklepów na terenie Miasta S. i decyzja o aktualizacji opłaty za użytkowanie z dnia [...] r., które to opłaty uiszczała z tytułu użytkowania od [...] r. pawilonu handlowego na tej nieruchomości, ponosząc wydatki na jego utrzymanie i rozbudowę. Stąd też zdaniem wnioskodawcy, jej żądanie "unieważnienia" decyzji z [...] r. znajduje oparcie w przepisie art. 204 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem ubiega się o ustanowienie ograniczonego prawa rzeczowego na nieruchomości. Zaskarżonym postanowieniem Kolegium działając w innym składzie orzekło o utrzymaniu w mocy poprzedniego postanowienia, podzielając zawarte w nim stanowisko i argumentację. Zdaniem Kolegium, brak podstawy do przyjęcia, że GS "B" P., jest lub była użytkownikiem przedmiotowej nieruchomości, bowiem prawo to należy do kategorii ograniczonych praw rzeczowych i mogło powstać w drodze decyzji lub umowy w formie aktu notarialnego, zaś właściwy do ustalenia takiego prawa jest sąd powszechny (vide: wyrok SN z dnia 25 czerwca 1998 r. sygn. akt III CKN 566/97, OSNC 1999/1/17). Wreszcie, zdaniem Kolegium sam fakt ubiegania się o ustanowienie prawa w trybie art. 204 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie tworzy interesu prawnego, a wniosek taki nie wynika z przywołanego przez stronę wyroku WSA w Warszawie z dnia 9 stycznia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1387/2007). W skardze do sądu administracyjnego GS "B" P. wniosła o uchylenie obydwu postanowień Kolegium i nakazanie temu organowi rozpatrzenia jej wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] r., domagając się nadto zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca ponowiła dotychczasową argumentację co do charakteru jej władania przedmiotowym terenem (lokalem), podnosząc że nie ubiegała się o wydanie decyzji w trybie art. 8 ustawy o gospodarowaniu terenami w miastach i osiedlach, gdyż nie została poinformowana przez organ o takiej możliwości. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w motywach zaskarżonego postanowienia. W toku rozprawy sądowej pełnomocnik uczestnika postępowania "B" w S. wniosła o oddalenie skargi z przyczyn wskazanych przez organ administracji. Dodatkowo powołała się na fakt oddalenia powództwa skarżącej o zobowiązanie Gminy S. do złożenia oświadczenia woli na mocy nieprawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w K. w sprawie [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania nie narusza bowiem prawa materialnego, ani też w toku postępowania organ administracji nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Zgodnie z art. 157 § 2 kpa, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W orzecznictwie przyjmuje się, że stroną takiego postępowania jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji (vide m. in. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2004 r. sygn. akt OSK 802/04, ONSA i WSA 2005/3/53). W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że skarżąca Spółdzielnia nie legitymuje się przymiotem strony w rozumieniu art. 28 kpa, bowiem zasadnie uznało Kolegium, że nie przysługuje jej, ani nie przysługiwało żadne prawo rzeczowe do nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], położonej w S., zaś sam fakt ubiegania się o ustanowienie ograniczonego prawa rzeczowego w trybie art. 204 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), nie może prowadzić do wniosku, że wzruszenie decyzji z dnia [...] r. w przedmiocie przekazania spornej nieruchomości w użytkowanie na rzecz ""B" w S., może oddziaływać na prawa lub obowiązki skarżącej. W świetle dołączonych do wniosku dokumentów w postaci karty ewidencyjnej sklepów na terenie Miasta S. oraz umów cywilnoprawnych, niewątpliwie przyjąć należy, że skarżąca władała częścią budynku, położonego na przedmiotowej nieruchomości, bądź też segmentem. Jednakże posiadanie nie jest prawem użytkowania jako formy ograniczonego prawa rzeczowego, uregulowanego przepisami art. 252 i następne kodeksu cywilnego. Przede wszystkim ustanowienie prawa użytkowania wymaga dochowania odpowiedniej formy. Na gruncie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, obowiązującej w dacie wydania kwestionowanej decyzji, przekazanie nieruchomości w użytkowanie następowało w drodze decyzji administracyjnej. Skarżąca Spółdzielnia nie legitymuje się taką decyzją co do działki nr [...], ani też nawet nie utrzymuje, że wydano na jej wniosek decyzję, dotyczącą tej działki. Bez znaczenia jest zaś fakt, że skarżąca regulowała opłaty za użytkowanie, przy czym przywołana przez nią decyzja z dnia [...] r. o aktualizacji opłaty rocznej, opiewała na działkę nr [...] oddaną w użytkowanie w [...]r. Co więcej, z przedłożonego wykazu sklepów z [...] r., wynika że przekazanie sklepu w budynku położonym na przedmiotowej nieruchomości nastąpiło dopiero w dniu [...] r. na podstawie uchwały WSS "B" z dnia [...] r. Rodzi się więc pytanie, po co przekazano sklep, skoro użytkowanie przysługiwało do [...] r., o ile oczywiście chodziło o działkę nr [...], a nie – działkę nr [...], wymienioną w decyzji z dnia [...] r. Zmiany w organizacji handlu, nie mogły rodzić skutków prawnych w zakresie praw do nieruchomości, gdyż przekazywanie dotyczyło jedynie placówek handlowych. Zatem nawet jeżeli w istocie skarżąca władała częścią budynku na nieruchomości, lecz nie złożyła wniosku o oddanie nieruchomości w użytkowanie, a uczyniła to "B" PSS w S., to bez znaczenia prawnego jest twierdzenie, że spełniała wymogi bycia użytkownikiem. Potoczne rozumienie tego pojęcia nie jest równoznaczne z definicją prawną, zawartą w kodeksie cywilnym, zaś forma decyzji, bądź aktu notarialnego ma charakter konstytutywny. W takiej zaś sytuacji korzystanie z cudzej nieruchomości, może mieć jedynie charakter posiadania, które nie tworzy legitymacji na gruncie art. 28 kpa. Podobnie, fakt ponoszenia nakładów na nieruchomość tworzy jedynie interes faktyczny, który nie jest interesem prawnym. Bez znaczenia jest też fakt braku znajomości prawa, a więc konieczności złożenia wniosku o oddanie nieruchomości w użytkowanie. Nie można bowiem przywrócić terminu do złożenia takiego wniosku, aczkolwiek prawo użytkowania może przysługiwać kilku osobom (vide: wyrok SN z dnia 19 kwietnia 1982 r. sygn. akt UR 7/82). Na odmienności przekazywania nieruchomości w użytkowanie na rzecz organizacji społecznych, do których należały wówczas spółdzielnie, wskazał też Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 10 stycznia 1968 r. sygn. akt III CZP 93/67 (OSNC 1969/2/21). Zdaniem sądu administracyjnego, skoro ocena przymiotu strony była możliwa już na podstawie samego wniosku i dołączonych do niego dokumentów, zasadnie Kolegium w drodze postanowienia z art. 61a § 1 kpa (w brzmieniu ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r., Dz. U. z 2011 r. nr 6, poz. 18), orzekło o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku skarżącej. Nie było bowiem potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego celem ustalenia interesu prawnego, a zatem ocena legitymacji możliwa była na podstawie twierdzeń wnioskodawcy i w istocie sprowadzała się do rozważań prawnych. Z tych też względów skarga nie mogła odnieść skutku i podlegała oddaleniu jako nieuzasadniona na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270). SW