II OSK 1909/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz (spr.) Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant: asystent sędziego Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 26 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 217/12 w sprawie ze skargi S. K. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od I. J. na rzecz S. K. kwotę 400 (słownie: czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 1909 / 12 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w sprawie ze skargi S. K. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] stycznia 2012 r., uchylającą decyzję organu I instancji z dnia [...] listopada 2011 r. i odmawiającą przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę na rzecz skarżącego. Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Starosta Myśliborski zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla I. J. obejmującego budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku garażowo- gospodarczego, zewnętrznej instalacji kanalizacji wodociągowej, sanitarnej i elektroenergetycznej przy ul. [...] w D. na działce nr [...], zjazdu na drogę gminną - działkę nr [...] poprzez działki nr [...] i [...] oraz drugiego zjazdu - działka nr [...] obręb [...] w mieście D. Po rozpatrzeniu wniosku S. K., Starosta Myśliborski decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. na podstawie art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) przeniósł na rzecz wnioskodawcy decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r. Na skutek odwołania I. J., Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i odmówił przeniesienia decyzji Starosty Myśliborskiego z dnia [...] grudnia 2009 r. na rzecz S. K. Jak wskazał organ odwoławczy, do wniosku o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę S. K. załączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wynikające z postanowienia Sądu Rejonowego o przysądzeniu własności oraz oświadczenie S. K. o przejęciu wszystkich warunków zawartych w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 2009 r. W dniu 28 października 2011 r. wnioskodawca przedłożył oświadczenie I. J., że wyraża zgodę na przeniesienie wydanego na jego rzecz pozwolenia na budowę na rzecz S. K. Zdaniem Wojewody zgoda na przeniesienie pozwolenia na budowę jest typowym oświadczeniem woli i powinno się stosować do niego przepisy Kodeksu cywilnego. Tymczasem I. J., wnosząc rozpoznawane odwołanie, wycofał swoją zgodę wskazując, że dokumenty które podpisał służyły jedynie rozliczeniu nieruchomości i przekazaniu jej nowemu właścicielowi, a nie wyrażeniu zgody na przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę na nowego inwestora. W takiej sytuacji odwołanie to jest wycofaniem złożonego oświadczenia woli i powoduje, że nie jest możliwe przeniesienie pozwolenia na budowę. Skargę na powyższą decyzję złożył S. K., żądając jej uchylenia. Zdaniem skarżącego Wojewoda nie wziął pod uwagę przepisów dotyczących skutków materialnoprawnych, jakie wynikają z postanowienia Sądu o przysądzeniu własności (art. 999- 1003 K.p.c.), a w szczególności przepisu art. 1000 zdanie pierwsze K.p.c. Wydana na rzecz I. J. decyzja o pozwoleniu na budowę niewątpliwie była jego prawem osobistym związanym z nieruchomością położoną w D. przy ul. [...], do której prawo własności zostało następnie przeniesione prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w Myśliborzu z dnia 16 września 2011 r. (sygn. akt I Co [...]) na rzecz S. K. w konsekwencji przeprowadzonego postępowania egzekucyjnego. W związku z tym wygasły wszelkie prawa i skutki ujawnienia praw i roszczeń osobistych I. J. Zdaniem skarżącego, nie ma także podstaw by z innych względów odmówić przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę. Oświadczenie I. J. wynikające z pisma z dnia 18 listopada 2011 r. o cofnięciu zgody na przeniesienie pozwolenia na budowę należy uznać za nieskuteczne. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Zachodniopomorski wniósł o jej oddalenie. W piśmie z dnia 11 kwietnia 2012 r. I. J. wniósł o oddalenie skargi oraz wyjaśnił, że dokumenty jakie podpisał miały służyć jedynie rozliczeniu nieruchomości i przekazaniu nowemu właścicielowi, a nie wyrażeniu zgody na przeniesienie pozwolenia na budowę. Dlatego też wszelkie jego zgody i oświadczenia należy traktować jako niebyłe i nieważne. Nadto oświadczył, że wszelkie dokumenty podpisywał w stanie nietrzeźwym i nie był świadomy swoich czynności. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny, stwierdził, iż w sprawie spór sprowadza się do interpretacji art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego. W tym zakresie Sąd podzielił stanowisko skarżącego, zarzucającego organowi odwoławczemu błędną wykładnię tego przepisu, prowadzącą do nieuprawnionego wniosku, że zgoda pierwotnego adresata decyzji o pozwoleniu na budowę na przeniesienie tej decyzji na nabywcę może być swobodnie i bez ograniczeń cofana w każdym czasie. Jak stwierdził Sąd, zgoda taka jest z punktu widzenia jurydycznego jednostronną czynnością prawną, dokonywaną przez złożenie stosownego oświadczenia. Jest to oświadczenie woli w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego. W orzecznictwie i doktrynie powszechnie przyjmuje się, że oświadczenie woli stanowi ujawniony, uzewnętrzniony zamiar wywołania określonych skutków prawnych. W omawianym przypadku zgoda na przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę jest typowym oświadczeniem woli i stosować się winno do niego przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące wad oświadczenia woli, w szczególności w zakresie dopuszczalności i prawnych form odwołania tak złożonego oświadczenia. Wojewoda podał wprawdzie, że zgoda na przeniesienie pozwolenia na budowę jest typowym oświadczeniem woli i powinno się stosować do niego przepisy Kodeksu cywilnego, jednak oceniając dopuszczalność złożonego odwołania, nie wziął pod uwagę treści przepisu art. 61 § 1 K.c. Wobec jego brzmienia za błędne uznał Sąd stanowisko Wojewody, że skuteczne jest odwołanie oświadczenia woli, które nastąpiło po wywołaniu skutków prawnych w postaci decyzji administracyjnej. Nadto, w związku z treścią odwołania oraz pisma uczestnika postępowania z dnia 11 kwietnia 2012 r. Sąd pierwszej instancji wskazał, że możliwość uchylenia się od skutków wadliwego oświadczenia woli następuje przez złożenie innej osobie stosownego oświadczenia na piśmie. Takie pismo nie musi być jednak kierowane do tej osoby, może nim być również pozew (odwołanie w toku postępowania administracyjnego) wniesiony przeciwko tej osobie i wówczas uchylenie się od skutków prawnych oświadczenia woli następuje z chwilą doręczenia pozwu (odwołania), może nim też być oświadczenie złożone do protokołu sądowego w obecności drugiej strony i do tegoż protokołu wpisane. Jeżeli jednak druga strona pozostaje przy stanowisku, że uchylenie się jest bezpodstawne, wówczas możliwe jest rozstrzygnięcie przez sąd, czy było ono uzasadnione. Skuteczność takiego uchylenia się podlega badaniu przed sądami powszechnymi. Przedmiotem oceny sądu jest w tym przypadku zasadność i podstawa uchylenia się od skutków oświadczenia woli. W razie sporu sąd bada, czy spełnione zostały przesłanki błędu prawnie doniosłego i czy uchylenie się od skutków oświadczenia woli nastąpiło w sposób prawem przewidziany. Rozstrzygnięcie sądu ma w tym przypadku charakter deklaratywny, a nie konstytutywny. Problem ustalenia, czy mamy do czynienia z wadliwym oświadczeniem woli, stanowić będzie kwestię prejudycjalną, obligującą do zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia tego zagadnienia przez odpowiedni sąd powszechny. Zgodnie, bowiem z powszechnie przyjętym stanowiskiem doktryny i orzecznictwa, wady oświadczeń woli w rozumieniu przepisów art. 82 - 88 K.c., nie mogą stanowić przedmiotu badania w postępowaniu administracyjnym. Z przedstawionych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 145 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę. Pozostałe rozstrzygnięcia Sąd oparł na podstawie art. 152 i art. 200 tej ustawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył I. J., zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 40 Prawa budowlanego w sytuacji skutecznego uchylenia się od wyrażonej zgody na przeniesienie decyzji pozwolenia na budowę ze względu na wadę oświadczenia woli, powodującą bezwzględną nieważność złożonego oświadczenia woli oraz gdy podmiot mający interes prawny w wykazaniu bezpodstawności uchylenia się od złożonego oświadczenia woli nie występuje z inicjatywą wszczęcia odpowiedniego postępowania, tym samym do czasu rozstrzygnięcia przez Sąd skuteczności uchylenia się od wyrażonej zgody na przeniesienie decyzji pozwolenia na budowę, uchylenie jest ważne i jako takie winno być honorowane przez organy administracji, 2. przepisów postępowania, tj.: a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający do rozstrzygnięcia sprawy bez uzyskania przewidzianego w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. orzeczenia sądu cywilnego, b) art. 135 P.p.s.a. z uwagi na fakt, że postępowanie Sądu pierwszej instancji i w jego konsekwencji wydanie przedmiotowego wyroku nie doprowadziło do końcowego załatwienia sprawy, a odniosło wręcz przeciwny skutek i spowodowało, że przedmiotowa sprawa wróci do punktu wyjścia, tj. w obiegu prawnym pozostaje decyzja o przeniesieniu pozwolenia na budowę obarczana wadliwym i z tego powodu nieważnym wyrażeniem zgody na przeniesienie tej decyzji. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że wyrażenie zgody na przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę ma przede wszystkim charakter formalnoprawny, który umożliwia wydanie decyzji na podstawie art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego. Oznacza to, iż uprawniona do wyrażenia takiej zgody strona może ją skutecznie cofnąć (przez jakąkolwiek czynność, z której wynikać będzie to cofnięcie lub brak zgody na przeniesienie decyzji) do momentu kiedy decyzja administracyjna o przeniesieniu decyzji o pozwoleniu na budowę na rzecz innego podmiotu stanie się ostateczna. W niniejszej sprawie wnoszący skargę kasacyjną w odwołaniu oraz w piśmie z dnia 11 kwietnia 2012 r., czyli przed osiągnięciem przez kwestionowaną decyzję waloru ostateczności, wyraźnie składał oświadczenie o cofnięciu zgody oraz uchylał się od skutków prawnych zgody wyrażonej w warunkach wadliwości, w stanie wyłączającym świadome albo swobodne podjęcie decyzji i wyrażenie woli. Powyższa kwestia była nadto zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Od rozstrzygnięcia przez sąd powszechny skuteczności oświadczenia I. J. o uchyleniu się od wyrażenia zgody na przeniesienie pozwolenia na budowę zależało spełnienie przesłanek, bądź ich brak do zastosowania art. 40 Prawa budowlanego. Jak zaznaczył skarżący, konsekwencją dokonania czynności prawnej w stanie wyłączającym świadome albo swobodne podjęcie decyzji i wyrażenie woli jest bezwzględna nieważność czynności prawnej. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył S. K., wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Oceniając w granicach określonych art. 183 § 1 P.p.s.a. wniesioną skargę kasacyjną, w związku z argumentacją w niej przedstawioną podkreślić należało, iż "sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej" (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Z punktu widzenia konstrukcji powyższego przepisu, co najmniej niezrozumiałe wydaje się być stwierdzenie strony skarżącej kasacyjnie odnośnie zarzutu naruszenia art. 135 P.p.s.a. poprzez wskazanie, iż orzeczenie Sądu pierwszej instancji "nie doprowadziło do końcowego załatwienia sprawy". Sugeruje to, bowiem, iż sąd administracyjny jest uprawniony niejako do kontynuowania prowadzonego przez organy administracyjne postępowania. Sformułowanie "załatwienia sprawy" pozostaje tymczasem charakterystyczne dla Kodeksu postępowania administracyjnego (rozdział 7) i dotyczy działań organów administracji publicznej. Ustrojowa pozycja sądów administracyjnych dotyczy natomiast przede wszystkim funkcji kontrolnej. Sądy te nie mogą, wbrew powyższej sugestii, zastępować organów administracyjny w ich działaniach, co należy wyraźnie podkreślić. Także za nietrafiony należało uznać zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Po pierwsze nie sposób przyjąć, jak czyni to autorka kasacji, iż sąd nie zastosował środka określonego w ustawie, skoro treść zaskarżonego rozstrzygnięcia odpowiada wymogom art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Po drugie, Sąd pierwszej instancji wskazywał, że "problem ustalenia, czy mamy do czynienia z wadliwym oświadczeniem woli, stanowić będzie kwestię prejudycjalną, obligującą do zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia tego zagadnienia przez odpowiedni sąd powszechny", co wyraźnie nawiązuje do art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Dotyczy to jednak ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego, a powyższy przepis w związku z cofnięciem złożonego oświadczenia woli będzie mógł być stosowany tylko w przypadku wszczęcia stosownego postępowania przed sądem powszechnym. Zatem w świetle okoliczności, które stanowiły podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji, autor kasacji nie wykazał uchybienia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w sposób mający wpływ na treść skarżonego kasacją wyroku. Nie można było również podzielić zarzutu naruszenia prawa materialnego to jest art. 40 Prawa budowlanego. Przede wszystkim stwierdzić należy, iż kwestia skutecznego uchylenia się przez skarżącego kasacyjnie od skutków wyrażonej zgody jest elementem stanu faktycznego sprawy i jako taka nie może zostać skutecznie zakwestionowana zarzutem naruszenia prawa materialnego. Ponadto stwierdzić trzeba, iż Sąd pierwszej instancji nie przesądził kwestii, czy oświadczenie woli złożone przez skarżącego kasacyjnie było obciążone wadą powodującą bezwzględną jej nieważność. Trafnie natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny zakwestionował uznanie organu II instancji, iż oświadczenie może zostać odwołane w złożonym przez stronę środku odwoławczym w sytuacji, gdy druga strona pozostaje przy stanowisku, że uchylenie się jest bezpodstawne. Zasadnie też podkreślono w skarżonym wyroku, iż skuteczność takiego uchylenia się podlega badaniu przed sądami powszechnymi. Powyższa okoliczność stała się bezpośrednią przyczyną zakwestionowania legalności decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] stycznia 2012 r. Rozważania zaś Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w kwestii wad oświadczenia woli ograniczyły się jedynie do wskazania, w jaki sposób następuje uchylenie się od skutków tego oświadczenia i w jaki sposób wpływa to na sposób prowadzenia postępowania administracyjnego przez organ odwoławczy. Z tych też przyczyn, w tak skonstruowanym zarzucie skarżący kasacyjnie nie zdołał podważyć prawidłowości wykładni ani zastosowania normy art. 40 Prawa budowlanego, przedstawionej przez Sąd pierwszej instancji. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, nie stwierdzając wystąpienia przesłanek z art. 183 § 2 P.p.s.a., na podstawie art. 184 tej ustawy oddalił wniesioną skargę kasacyjną. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania podjęto na mocy art. 204 pkt 2 tej ustawy.