I OSK 2991/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.), Sędzia del. WSA Rafał Wolnik, Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga, po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 501/12 w sprawie ze skargi W.S. na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 września 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 501/12, oddalił skargę W.S. na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia (pkt I) oraz przyznał ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata [...] kwotę 295,20 zł, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (pkt II). Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W.S. wnioskiem z dnia 4 stycznia 2012 r. zwrócił się do Ministra Sprawiedliwości o wydanie zaświadczenia, że w dniu [...] maja 2010 r. przesłał w liście do Ministra "fragment farby wraz z grzybem i pleśnią". Wyjaśnił, iż pismo to było napisane w formie skargi i dotyczyło celi nr [...] w pawilonie [...]. Wskazana przesyłka została nadana z Zakładu Karnego w [...]. Minister Sprawiedliwości postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.), odmówił wydania W.S. zaświadczenia o przesłaniu przez niego w dniu [...] maja 2010 r. w piśmie "fragmentu farby wraz z grzybem i pleśnią". W uzasadnieniu postanowienia odwołując się do treści art. 217 § 2 K.p.a. podał, że wnioskodawca ubiegając się o wydanie zaświadczenia urzędowo potwierdzającego określone fakty nie wykazał swojego interesu prawnego, przykładowo, czy przed sądem lub organem administracji publicznej toczy się jakiekolwiek postępowanie, w którym to zaświadczenie mogłoby posłużyć jako dowód lub wzmocnić jego pozycję dowodową w danej sprawie. Jednocześnie organ wskazał, że nawet gdyby przyjąć, iż wnioskodawca wykazał istnienie interesu prawnego, to i tak wniosek o wydanie zaświadczenia nie mógłby zostać uwzględniony, z uwagi na treść art. 218 § 1 K.p.a. Przepis ten nakazuje organowi wydać zaświadczenie tylko wówczas, gdy chodzi o potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Wyjaśnił, iż prowadzona przez Ministerstwo Sprawiedliwości ewidencja korespondencji nadsyłanej przez nadawców nie obejmuje dat ich wysłania przez zainteresowanych, jak również informacji o umieszczonych w kopertach materiałach nieorganicznych, typu fragment tynku. Wynika z niej, że pismo z dnia [...] maja 2010 r., o które najprawdopodobniej wnioskodawcy chodzi, zostało przez Wydział Skarg i Wniosków Biura Ministra przekazane w całości do rozpoznania Dyrektorowi Okręgowemu Służby Więziennej [...] w dniu [...] czerwca 2010 r., o czym został on poinformowany. Organ nie posiada zatem przedmiotowej korespondencji i ewentualnie nadesłanych przy niej załączników. W.S. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podtrzymał żądanie dotyczące wydania zaświadczenia i wyjaśnił, że jest mu ono potrzebne w sprawie toczącej się przed Sądem Rejonowym [...]. Minister Sprawiedliwości, po rozpoznaniu powyższego wniosku, postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 K.p.a.), zaskarżone postanowienie utrzymał w mocy. W uzasadnieniu postanowienia podał, że co prawda W.S. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wykazał istnienie po jego stronie interesu prawnego do uzyskania żądanego zaświadczenia, to jednak zaświadczenie to nie może zostać wydane i w tym zakresie powtórzył dotychczasową argumentację. Konkludując stwierdził, że z uwagi na fakt, iż nie posiada ani oryginału korespondencji W.S., której miałoby dotyczyć zaświadczenie, ani informacji o ewentualnie nadesłanych przy niej załącznikach, zasadne było utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia. Powyższe postanowienie W.S. uczynił przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wyrażając niezadowolenie z zajętego przez organ stanowiska. Minister Sprawiedliwości w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego w piśmie procesowym z dnia 8 sierpnia 2012 r. uzupełnił wniesioną skargę i zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 7 K.p.a., poprzez niezastosowanie art. 218 § 2 K.p.a. i nieprzeprowadzenie w sprawie niezbędnego postępowania wyjaśniającego. Ponadto zarzucił naruszenie art. 217 § 1 i 2 oraz art. 218 §1 i 2 K.p.a., poprzez błędne ich zastosowanie i w konsekwencji odmowę wydania skarżącemu zaświadczenia. Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, albowiem nie zostały one uiszczone w całości ani w części. Pełnomocnik w uzasadnieniu pisma wskazał, że zgodnie z Instrukcją Kancelaryjną wprowadzoną zarządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 grudnia 1991 r. Nr 58/91/O i obowiązującą w 2010 r. w Ministerstwie Sprawiedliwości, Wydział Skarg i Wniosków Gabinetu Ministra (obecnie Biura Ministra), prowadzi się ewidencje wszystkich skarg i wniosków wpływających do Ministerstwa. W szczególności powinna ona zawierać informację o wpływie pisma stanowiącego skargę lub wniosek, jego przedmiocie oraz sposobie i terminie załatwienia. Faktem jest, że w ewidencji Wydziału Skarg i Wniosków odnotowano otrzymanie pisma od skarżącego, co potwierdza również treść postanowienia. Zdaniem pełnomocnika skarżącego niczym nieuzasadnione jest jednak podnoszenie przez organ w postanowieniu, iż wskazana wyżej ewidencja nie obejmuje dat wysłania korespondencji przez nadawców w sytuacji, gdy skarżącemu chodzi o zaświadczenie dotyczące faktu otrzymania przez Ministra jego pisma w przedmiocie skargi na warunki panujące w celi, w jakiej przebywał, a przedmiot korespondencji kierowanej do Ministerstwa w ewidencji winien być uwidoczniony. Organ, mając potwierdzenie w prowadzonej przez siebie ewidencji wpływu pisma skarżącego z dnia [...] maja 2010 r., jak również wiedzę co do jego przedmiotu, nie miał podstaw do przyjęcia, że fakty jakich potwierdzenia domaga się skarżący nie wynikają z prowadzonej ewidencji. Zgodnie z art. 218 § 2 K.p.a organ w drodze postępowania wyjaśniającego powinien ustalić, czy dodatkowe dane (rodzaj załączników), jakich potwierdzenia w zaświadczeniu domaga się skarżący, znajdują się w posiadanej przez Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej [...] dokumentacji, jako jednostce podległej bezpośrednio Ministrowi Sprawiedliwości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku przytoczył treść art. 217 K.p.a. oraz art. 218 K.p.a. i stwierdził, że w niniejszej sprawie, zainicjowanej wnioskiem skarżącego z dnia 4 stycznia 2012 r. decydujące znaczenie miał przepis § 2 pkt 2 art. 217 K.p.a. oraz art. 218, stanowiący jego doprecyzowanie. Skarżący, żądając wydania zaświadczenia żądanej treści, nie wskazał bowiem na żaden przepis prawa, w związku z którym domaga się jego otrzymania. Powołał się na interes prawny mający przemawiać za uzyskaniem wnioskowanego przez niego zaświadczenia, wskazując, iż zaświadczenie o żądanej treści jest mu niezbędne w postępowaniu prowadzonym przez sąd powszechny. Tym samym kwestia interesu prawnego skarżącego – wobec okoliczności podniesionych przez niego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – przestała nasuwać wątpliwości i nie została w zaskarżonym postanowieniu zakwestionowana. To zaś oznacza, że analizując sprawę należało ustalić, czy w oparciu o art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. interpretowany łącznie z art. 218 K.p.a., Minister Sprawiedliwości obowiązany był wydać zaświadczenie o żądanej przez skarżącego treści, a więc czy dysponował danymi pozwalającymi mu na pozytywne załatwienie jego wniosku. Warunkiem koniecznym dla wydania zaświadczenia jest bowiem ustalenie, czy obowiązujący w dacie jego wydawania stan prawny lub faktyczny miał swoje odzwierciedlenie w posiadanej przez organ dokumentacji. Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżący zwrócił się o wydanie zaświadczenia, iż w dniu [...] maja 2010 r. przesłał w liście skierowanym do Ministra Sprawiedliwości "fragment farby wraz z grzybem i pleśnią". Żądanie to powtórzył we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dodatkowo podając że zaświadczenie to jest mu potrzebne w sprawie zawisłej przed Sądem Rejonowym [...]. Z obu tych pism bezspornie wynika, że domaga się on wydania zaświadczenia i nie chodzi o to, aby zaświadczenie potwierdzało złożenie do Ministra pisma – skargi na warunki panujące w celi zakładu karnego, tj. aby dotyczyło ono samego faktu złożenia podania tej treści, ale o to, aby potwierdzało złożenie przy piśmie dotyczącym tej kwestii załączników w postaci "fragmentu farby wraz z grzybem i pleśnią". Powyższe potwierdza pismo procesowe pełnomocnika skarżącego złożone w postępowaniu sądowym. Uwzględniając treść żądania skarżącego wyjaśnić należy, iż wydanie zaświadczenia w trybie art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. jest możliwe wówczas, gdy organ administracji publicznej, do którego skierowano wniosek, dysponuje odpowiednimi danymi. Stosownie do art. 218 § 1 K.p.a., precyzującego powyższy przepis, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie żądanej treści, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Przy czym użyte w art. 218 § 1 K.p.a. sformułowanie "danych znajdujących się w jego posiadaniu", nie może być rozumiane dowolnie i rozszerzająco. Jeżeli zatem nie można dokonać potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego na podstawie danych znajdujących się w posiadaniu organu, to może się on uchylić od wydania zaświadczenia żądanej treści. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Okoliczności, których potwierdzenia w formie zaświadczenia żądał skarżący, nie wynikają bowiem z ewidencji korespondencji prowadzonej przez organ. W Ministerstwie Sprawiedliwości jest wprawdzie prowadzona tego rodzaju ewidencja, lecz nie obejmuje ona informacji o umieszczonych w kopertach materiałach nieorganicznych (co pełnomocnik skarżącego także zdaje się dostrzegać, wskazując na potrzebę przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego). Tego rodzaju dane nie wynikają zatem ani z w/w ewidencji, ani z innych rejestrów organu, nie mogą być również traktowane jako "inne dane znajdujące się w posiadaniu organu". Nie bez znaczenia jest również fakt, że pismo skarżącego, przy którym przedmiotowe załączniki miałyby być przesłane do organu, nie znajduje się obecnie w dyspozycji Ministra. Zostało ono bowiem przekazane do załatwienia Dyrektorowi Okręgowemu Służby Więziennej [...], przy piśmie z dnia [...] czerwca 2010 r. (v. k. 1 akt administracyjnych). Skoro zatem wniosek skarżącego dotyczy faktów, których organ na podstawie posiadanych danych nie może potwierdzić, to zastosowanie w sprawie art. 219 K.p.a. należało uznać za prawidłowe. Odnosząc się do podniesionego w piśmie procesowym pełnomocnika skarżącego zarzutu nieprzeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego Sąd pierwszej instancji wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 września 2009 r. sygn. akt I OSK 104/09 zauważył, że postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 K.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Odnosi się ono do zbadania okoliczności wynikających z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Postępowanie przewidziane w cytowanym przepisie ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw. Niedopuszczalne jest natomiast dokonywanie w nim nowych ustaleń faktycznych i prawnych. Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdził, że postępowanie wyjaśniające, jakiego domaga się skarżący, znacznie wykraczałoby poza ramy postępowania przewidzianego w art. 218 K.p.a. i w efekcie prowadziłoby do ustalenia nowych okoliczności, tj. takich, którymi organ nie dysponuje. Tymczasem, w postępowaniu, o którym mowa w art. 218 K.p.a., nie ma miejsca (ani czasu, z uwagi na brzmienie art. 217 § 3 K.p.a.), na dokonywanie nowych ustaleń faktycznych, jak i prawnych. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Minister Sprawiedliwości prawidłowo odmówił wydania skarżącemu zaświadczenia o żądanej przez niego treści, gdyż nie dysponował danymi na temat załączonego przez niego do pisma z dnia [...] maja 2010 r. "fragmentu farby wraz z grzybem i pleśnią". Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 i art. 250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.), orzekł jak w sentencji wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł W.S., reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z: 1) art. 218 § 1 w zw. z art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a., poprzez nieuzasadnione i niemające oparcia w materiale dowodowym przyjęcie, że organ nie był przynajmniej częściowo w posiadaniu danych mających być przedmiotem zaświadczenia; 2) art. 218 § 2 K.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego, w efekcie czego przyjęto, że wydanie zaświadczenia zgodnie z wnioskiem skarżącego było niemożliwe; 3) art. 7, art. 8 i art. 77 K.p.a., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zaniechanie całkowitej i wnikliwej oceny materiału dowodowego i wydanie rozstrzygnięcia z pominięciem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu kasacyjnym, albowiem nie zostały one uiszczone w całości, ani w części. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że kwestia interesu prawnego skarżącego do otrzymania przez niego zaświadczenia żądanej treści jest w niniejszej sprawie bezsporna. Informacja organu o nieobejmowaniu przez ewidencję dat nadania pism jest nieuzasadniona z uwagi na to, że pomimo braku wprawy skarżącego w formułowaniu pism, z ich lektury w żaden sposób nie wynika, jakoby wnosił on o wskazanie daty nadania przez niego pisma. Z ich analizy, zarówno literalnej jak i logicznej, w sposób oczywisty wynika iż skarżącemu chodziło o zaświadczenie dotyczące faktu otrzymania przez Ministra jego pisma w przedmiocie skargi na warunki panujące w celi, w której przebywał. Te informacje są odzwierciedlone w ewidencji korespondencji nadsyłanej. Co więcej, skarga na warunki w celi, nadesłana przez skarżącego, została przyjęta przez Wydział Skarg i Wniosków Biura Ministra i wstępnie rozpatrzona, na co wskazuje przekazanie jej do rozpoznania Dyrektorowi Okręgowemu Służby Więziennej [...], jako jednostce podległej bezpośrednio Ministrowi Sprawiedliwości. Tak więc organ był w posiadaniu informacji na temat faktu wpłynięcia do jego kancelarii pisma/skargi skarżącego z dnia [...] maja 2010 r. Ponadto, ewidencja wszystkich skarg i wniosków wpływających do Ministerstwa, zgodnie z Instrukcją Kancelaryjną wprowadzoną zarządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 grudnia 1991 r. nr 58/91/0, powinna zawierać w szczególności informację o wpływie pisma stanowiącego skargę lub wniosek, jego przedmiot oraz sposób i termin załatwienia (§ 58 ust. 2). Jeżeli zatem, przekładając powyższe rozważania na przedmiotową sprawę, organ otrzymał skargę, przesłał ją do rozpoznania innej podległej Ministrowi jednostce, za określonym i znanym numerem, a przy tym nie zaznaczył w ewidencji czy pismo było z załącznikami czy też nie, to powinien, działając zgodnie z art. 7 i art. 8 K.p.a. skorzystać z możliwości jaką daje mu art. 218 § 2 K.p.a., tj. przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, które w tym przypadku nie miałoby szczególnie szerokiego zakresu, a ograniczałoby się jedynie do uzyskania krótkiej informacji od podległej jednostki. W tym stanie rzeczy stwierdzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że organ nie dysponował danymi, które miałby potwierdzić zaświadczeniem, było nieuzasadnione. W ocenie autora skargi kasacyjnej, organ nie podejmując nawet próby wyjaśnienia faktu, czy pismo było z załącznikami czy też nie, nie tylko naruszył art. 218 § 2 K.p.a., ale również przepisy określające naczelne zasady postępowania administracyjnego, takie jak zasada prawdy obiektywnej, określona w art. 7 K.p.a., czy zasada pogłębiania zaufania, określona w art. 8 K.p.a. Z kolei art. 77 K.p.a., konkretyzujący zasadę prawdy obiektywnej stanowi, że obowiązkiem organu jest zgromadzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a następnie wyczerpujące rozpatrzenie całości tego materiału. Całokształt materiału dowodowego zgromadzonego przy uwzględnieniu możliwości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego winien decydować, czy rzeczywiście zachodzą podstawy do wydania w tym przypadku zaświadczenia, czy też nie. Minister Sprawiedliwości w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie, wskazując, iż zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przyczyny enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który zaaprobował stanowisko organu odmawiające skarżącemu wydania zaświadczenia o żądanej przez niego treści, gdyż zdaniem autora skargi kasacyjnej organ błędnie zinterpretował intencję skarżącego co do jego żądania, jak również nie przeprowadził – do czego był zobowiązany – postępowania wyjaśniającego oraz naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Na wstępie wskazać należy, iż postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń regulują przepisy działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie to stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Przepisy te przewidują wydawanie zaświadczeń w dwóch przypadkach, po pierwsze – jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1), po drugie – jeżeli dana osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2). Stosownie do art. 218 § 1 K.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 K.p.a.). Z powyższych przepisów wynika, że zaświadczeniem w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego jest urzędowe potwierdzenie w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego), dokonane przez organ administracji publicznej na żądanie zainteresowanej osoby, której interes oparty jest na prawie (por. Z. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania weryfikacji jego treści, PiP, 2004 r. nr 10, str. 58). Oznacza to, że zaświadczenia są aktami, które potwierdzają istnienie uprawnień czy obowiązków określonych (tzn. stworzonych lub ustalonych) uprzednio indywidualnym aktem prawnym. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczenia może zakończyć w trojaki sposób, a mianowicie: 1) poprzez wydanie zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana; 2) poprzez odmowę wydania zaświadczenia w ogóle; 3) poprzez odmowę wydania zaświadczenia o żądanej treści z powodu niepotwierdzenia się w toku postępowania wyjaśniającego istnienia stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba ubiegająca się o zaświadczenie. Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych nie wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Co do zasady, wydawanie zaświadczeń jest oparte na danych posiadanych przez organ. Konieczne postępowanie wyjaśniające odnosić się może do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca. Postępowanie wyjaśniające spełnia bowiem jedynie pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem powinno być ustalenie, jakiego rodzaju ewidencje, rejestry i inne zbiory danych mogą zawierać żądane przez wnioskodawcę okoliczności i ustalenie ich dysponentów. Postępowanie to ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (wyroki NSA: z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. I OSK 1778/11, Lex nr 1311429; z dnia 28 sierpnia 2013 r., sygn. I OSK 605/12, Lex nr 1369011). W tym przypadku nie chodzi bowiem o zastosowanie zasady (uregulowanej w art. 75 § 1 K.p.a.) dopuszczenia jako dowodu wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, gdyż jest to postępowanie ograniczone do badania dokumentacji o charakterze określonym w art. 218 § 1 K.p.a. W niniejszej sprawie kontrola legalności zaskarżonego postanowienia przez Sąd pierwszej instancji sprowadza się zatem do oceny zasadności odmowy wydania skarżącemu przez organ zaświadczenia o żądanej przez niego treści. Ze złożonego przez niego wniosku z dnia 4 stycznia 2012 r. oraz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 24 stycznia 2014 r. wynika, że żądał on wydania przez organ zaświadczenia potwierdzającego fakt złożenia przez niego przy piśmie przesłanym do Ministra Sprawiedliwości załączników w postaci "fragmentu farby wraz z grzybem i pleśnią". Intencja skarżącego wyrażona w tych pismach nie nasuwa wątpliwości. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, z pism tych nie wynika, aby skarżącemu chodziło o to, aby zaświadczenie potwierdzało fakt złożenia przez niego do Ministra Sprawiedliwości skargi na warunki panujące w celi zakładu karnego, ale o to, aby organ potwierdził, iż przy piśmie tym przesłał stosowny załącznik. Dane, których poświadczenia żądał skarżący, nie były jednak w posiadaniu organu, gdyż jego pismo z dnia [...] maja 2010 r., o które najprawdopodobniej mu chodzi, zostało w całości przekazane przez Wydział Skarg i Wniosków Biura Ministra do rozpoznania Dyrektorowi Okręgowemu Służby Więziennej [...] w dniu [...] czerwca 2010 r. Minister Sprawiedliwości nie posiada zatem przedmiotowej korespondencji i nadesłanych przy niej załączników, jak również w prowadzonych przez siebie rejestrach brak jest wzmianki, czy załącznik w postaci "fragmentu farby wraz z grzybem i pleśnią" został do tego pisma dołączony. Podstawą do wydania zaświadczenia może być bowiem tylko taka dokumentacja (ewidencja, rejestr), którą organ prowadzi w ramach ustawowego obowiązku, a nie ta którą może uzyskać od osób trzecich czy innych organów. Oznacza to, że w tej sprawie, wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej organ nie miał obowiązku skorzystania z możliwości określonej w art. 218 § 2 K.p.a. – przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na okoliczność, czy przy przesłanym Dyrektorowi Okręgowemu Służby Więziennej [...] piśmie był w/w załącznik. Zauważyć należy, iż Minister Sprawiedliwości poinformował skarżącego, że całość jego korespondencji przekazał do rozpoznania Dyrektorowi Okręgowemu Służby Więziennej [...]. Nie było zatem przeszkód, aby skarżący do tego właśnie organu zwrócił się o wydanie zaświadczenia o przekazaniu mu przez Ministra jego skargi wraz ze stosownymi załącznikami. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia powołanych w niej przepisów nie mogły odnieść zamierzonego skutku i na podstawie art. 184 p.p.s.a podlegała ona oddaleniu. W wydanym wyroku Sąd nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia za zastępstwo wykonane na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy za zastępstwo wykonane na zasadzie prawa pomocy, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), jest przyznawane przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 p.p.s.a.