I OSK 1778/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Śląskiego Uniwersytetu Medycznego w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 15/11 w sprawie ze skargi Śląskiego Uniwersytetu Medycznego w Katowicach na postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia [...] października 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o pozostawaniu nieruchomości w zarządzie oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem z dnia 26 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 15/11, oddalił skargę Śląskiego Uniwersytetu Medycznego w Katowicach na postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia [...] października 2010 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o pozostawaniu nieruchomości w zarządzie. W uzasadnieniu Sąd I instancji następujący stan faktyczny: Śląski Uniwersytet Medyczny zwrócił się do Prezydenta Miasta Zabrza o wydanie zaświadczenia stwierdzającego, że w dniu 27 września 1990 r. działki należące do Skarbu Państwa położone w Zabrzu pozostawały w zarządzie tej uczelni (wówczas Śląskiej Akademii Medycznej im. L. Waryńskiego w Katowicach). Podstawą pozostawania w zarządzie tych gruntów miała być umowa zamiany nieruchomości z dnia [...] października 1957 r. sporządzonej w Państwowym Biurze Notarialnym w Zabrzu. Uniwersytet podał jednocześnie, że dla składającej się z tych gruntów nieruchomości prowadzona jest przez Sąd Rejonowy w Zabrzu księga wieczysta, a żądane zaświadczenie ma służyć ujawnieniu praw uczelni do tej nieruchomości. Prezydent Miasta Zabrza, postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r., odmówił wydania zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawcę treści. W uzasadnieniu wskazano, że w ewidencji gruntów nie ma wpisów dotyczących zarządu przedmiotową nieruchomością, sprawowanego przez Śląski Uniwersytet Medyczny. Zgodnie z art. 218 K.p.a. zaświadczenie może potwierdzać fakty albo stan prawny, wynikający z prowadzonych przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, tymczasem wnioskodawca żądał wydania zaświadczenia potwierdzającego okoliczności faktyczne lub stan prawny, które nie wynikają z ewidencji i rejestrów będących w posiadaniu organu I instancji. Wojewoda Śląski, postanowieniem z dnia [...] października 2010 r., utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu podkreślono, że postępowanie o wydanie zaświadczenia może zakończyć się wydaniem zaświadczenia, stanowiącego czynność materialno - techniczną lub postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia. W prowadzonej przez organ I instancji ewidencji gruntów i budynków nie ma wpisów dotyczących zarządu przedmiotową nieruchomością sprawowanego przez Śląski Uniwersytet Medyczny, nie potwierdza tego także umowa zamiany nieruchomości sporządzona w formie aktu notarialnego z 1957 r. Skargę do WSA w Gliwicach wniósł Śląski Uniwersytet Medyczny wskazując, że organy obu instancji naruszyły zasadę wyrażoną w art. 217 i art. 218 K.p.a. poprzez pominięcie dowodów znajdujących się w rejestrach i ewidencji Urzędu Miasta Zabrza. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty, które zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, rozpatrując sprawę, wskazał, że zgodnie z art. 217 § 1 i § 2 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, lub też, jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Śląski Uniwersytet Medyczny ubiegał się o wydanie zaświadczenia stwierdzającego, że w dniu 27 września 1990 r. był zarządcą położonej w Zabrzu nieruchomości należącej do Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 182 ust. 1 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz.U. nr 65, poz. 385, ze zm.) z dniem jej wejścia w życie grunty państwowe, pozostające w zarządzie uczelni, stały się przedmiotem użytkowania wieczystego uczelni a budynki i urządzenia związane trwale z gruntami państwowymi pozostającymi w zarządzie uczelni państwowej stały się jej własnością. Ustawa ta weszła w życie w dniu jej ogłoszenia tj. w dniu 27 września 1990 r. Sąd I instancji podkreślił, że nabycie prawa wieczystego użytkowania gruntu i prawa własności budynków i urządzeń na podstawie art. 182 ust. 1 ustawy szkolnictwie wyższym miało miejsce z mocy samego prawa w razie zaistnienia przesłanek w tym przepisie przewidzianych. Do ujawnienia wymienionych praw rzeczowych w księdze wieczystej wystarczyło wykazanie przez uczelnię, że nieruchomość, stanowiąca własność Skarbu Państwa, znajdowała się w dacie wejścia w życie ustawy o szkolnictwie wyższym w zarządzie uczelni. Zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. nr 22, poz. 99, ze zm.) państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. W dniu wejścia w życie ustawy o szkolnictwie wyższym tj. w dniu 27 września 1990 r. dowodem pozostawania nieruchomości Skarbu Państwa w zarządzie państwowej jednostki organizacyjnej było legitymowanie się przez tę jednostkę decyzją terenowego organu administracji państwowej o właściwości szczególnej do spraw gospodarki gruntami i wywłaszczania nieruchomości stopnia podstawowego bądź pisemną umową o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi zawartej po uzyskaniu zezwolenia terenowego organu administracji państwowej. W przedmiotowej sprawie Śląski Uniwersytet Medyczny w Katowicach, a wcześniej Śląska Akademia Medyczna, nie legitymowały się żadnym z tych dwóch dokumentów. Dokumentów takich nie posiadał także w swoich ewidencjach i rejestrach Prezydent Miasta Zabrza, a zatem zgodnie z art. 219 K.p.a., był on zobowiązany do wydania postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia o treści żądanej przez Śląski Uniwersytet Medyczny. Sąd I instancji stwierdził, że dane ewidencyjne jakimi, dysponował Prezydent Miasta Zabrza mają głównie charakter pochodnych informacji o gruntach i ich właścicielach. Zgodnie z art. 20 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. nr 193, poz. 1287, ze zm.) ewidencja gruntów obejmuje w szczególności informacje dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzaje użytków, ich klasy i oznaczenia założonych ksiąg wieczystych lub zbioru dokumentów oraz podaje się w niej właściciela. Podkreślono, że postępowanie ewidencyjne nigdy nie służyło kreowaniu stanu prawnego gruntów, natomiast na właścicielu, bądź osobach fizycznych lub prawnych, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części, z uwagi na art. 22 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, ciąży obowiązek zgłaszania właściwemu staroście prowadzącemu ewidencję gruntów i budynków, wszelkich - nie tylko wynikających z decyzji właściwych organów - zmian objętych tą ewidencją. W przedmiotowej sprawie kwestię czy w dniu 27 września 1990 r. Śląska Akademia Medyczna, poprzednik prawny skarżącego, miała w zarządzie położone w Zabrzu działki, powinien rozstrzygnąć sąd powszechny na zasadach ogólnych wynikających z art. 2 § 1 K.p.c. Skargę kasacyjną wniósł Śląski Uniwersytet Medyczny, podnosząc zarzut naruszenia przepisów art. 217 i art. 218 K.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenia art. 6 - 8 i art. 107 K.p.a. poprzez zastosowanie w sprawie pozaustawowych kryteriów i przesłanek. Podkreślono, że WSA w Gliwicach bezpodstawnie uznał za prawdziwe oświadczenia organu I instancji, iż nie posiada on dokumentu potwierdzającego zarząd Śląskiego Uniwersytetu Medycznego nieruchomościami Skarbu Państwa. Sąd I instancji niezasadnie przyjął, że brak w ustawie o szkolnictwie wyższym normy kompetencyjnej stwierdzającej nabycie przez państwową uczelnię, w drodze decyzji deklaratoryjnej, prawa własności gruntów i budynków znajdujących się w jej zarządzie, a jednocześnie stwierdzono, że to uczelnia powinna wskazać, iż nieruchomość znajdowała się w jej władaniu w dacie wejścia w życie ustawy o szkolnictwie wyższym. W skardze podniesiono także, że nieruchomości położone w Zabrzu są w posiadaniu uczelni od dnia 31 grudnia 1956 r. tj. od dnia ich przekazania przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Zabrzu. Zmiana przepisów K.c. jaka nastąpiła z dniem 1 stycznia 1990 r. nie wprowadziła zmian w tej kwestii. Śląski Uniwersytet Medyczny zwrócił się do Prezydenta Miasta Zabrza o wydanie zaświadczenia potwierdzającego fakt sprawowania zarządu w dniu 27 września 1990 r. tj. w dniu wejścia w życie ustawy o szkolnictwie wyższym, który to zarząd oparty był na decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Zabrzu. Zaświadczenie to nie posiada cech decyzji administracyjnej. Podkreślono także, że WSA w Gliwicach nie uzasadnił, dlaczego uważa za słuszne twierdzenia organów orzekających w sprawie, czym naruszył art. 107 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.; dalej: P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, a więc NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach. Skarga nie jest zasadna, ponieważ orzeczenie Sądu I instancji jest zgodne z prawem. W skardze kasacyjnej Śląski Uniwersytet Medyczny zarzucił WSA w Gliwicach naruszenie przepisów regulujących wydawanie zaświadczeń tj. art. 217 i art. 218 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267; dalej: K.p.a.), zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 6-8 i art. 107 K.p.a., dotyczących treści decyzji administracyjnej. Sąd I instancji zasadnie wskazał, że dane zawarte w ewidencji gruntów, jakimi dysponował Prezydent Miasta Zabrza, nie dawały podstaw do wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści. Wskazać bowiem należy, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Tym samym nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 K.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem są okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Postępowanie to ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (wyrok NSA z dnia 8 września 2009 r., sygn. akt I OSK 104/09). Przyjęta przez WSA w Gliwicach ocena prawna znajduje oparcie zarówno w jednoznacznie brzmiących przepisach K.p.a., jak też w utrwalonym orzecznictwie sądowym. Nie ulega wątpliwości, że przepisy 217-219 K.p.a., określające prawny reżim wydawania zaświadczeń, organy administracji publicznej muszą interpretować w sposób ścisły. Zaświadczenie jest bowiem dokumentem urzędowym, mogącym stanowić dowód w rozumieniu przepisów procesowych, za którym przemawia prawne domniemanie prawdziwości zawartych w nim informacji. Strona skarżąca domagała się wydania zaświadczenia określonej treści. Organ administracji nie dysponował danymi znajdującymi się w prowadzonych przez niego ewidencji i rejestrach, a więc nie mógł wydać zaświadczenia o żądanej treści. Sytuacji tej nie zmienia fakt, że w toku postępowania o wydanie zaświadczenia Śląski Uniwersytet Medyczny przedstawił dokumenty, które miały potwierdzać, iż jego poprzednik prawny w dniu 27 września 1990 r. posiadał w zarządzie działki położone w Zabrzu. Organ, wydając zaświadczenie, powinien bowiem opierać się na danych będących w jego posiadaniu, a nie dostarczonych przez stronę, ponieważ ich weryfikacja przekształciłoby postępowanie o wydanie zaświadczenia w postępowanie administracyjne ogólne, co byłoby w sprzeczności z przepisami działu VII K.p.a. i ukształtowaną na ich podstawie instytucją prawną, jaką jest zaświadczenie. Nie można więc uznać, aby w toku postępowania o wydanie żądanego zaświadczenia, organy orzekające w sprawie oraz Sąd I instancji naruszyły zasady postępowania administracyjnego, określone w art. 6-8 K.p.a. i art. 107 K.p.a. Oczywistym jest więc, że w sytuacji, w której w prowadzonej przez Prezydenta Miasta Zabrza ewidencji nie było informacji, których żądał skarżących, zgodnie z art. 219 K.p.a., należało wydać postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na fakt, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.