II SAB/Wr 6/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA – Olga Białek po rozpoznaniu w dniu 2 maja 2012 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B G i K G na bezczynność Starosty Powiatowego w Oławie w przedmiocie wydania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 17 stycznia 2012 r. skarżące skierowały skargę na bezczynność Starosty Powiatowego w Oławie w przedmiocie wydania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Skarga wpłynęła do organu w dniu 18 stycznia 2012 r. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że zaskarżyła do Wojewody bezczynność Starosty w trybie art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, ponadto wniosła zażalenie w trybie art. 37 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz wezwała Starostę do usunięcia naruszenia prawa. Do skargi załączono m. in. pismo skarżących z dnia 16 stycznia 2012 r. zatytułowane skarga na niewydanie decyzji w terminie wskazanym w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego (data wpływu do organu 17 stycznia 2012 r.) skierowane do Wojewody Dolnośląskiego za pośrednictwem Starosty Oławskiego, pismo z tego samego dnia również skierowane do Wojewody Dolnośląskiego za pośrednictwem Starosty Oławskiego zatytułowane skarga na bezczynność organu – nie wydanie decyzji w terminie wskazanym w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego i w terminie wskazanym w art. 35 K.p.a., złożona w trybie art. 37 k.p.a. (data wpływu do organu 18 stycznia 2012 r.) oraz pismo, także z dnia 16 stycznia 2012 r., opatrzone tytułem "Zawezwanie Starosty do usunięcia naruszenia prawa – podjęcie postępowania z powodu wadliwego pozostawienia sprawy bez rozpatrzenia". To pismo doręczono organowi również w dniu 18 stycznia 2012 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie odnosząc się w uzasadnieniu swego pisma merytorycznie do argumentów prezentowanych przez skarżące w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu z przyczyn procesowych bez badania jej zarzutów merytorycznych. W myśl art. 54 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) – zwanej dalej p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy (§ 3 art. 54 p.p.s.a.). Działanie organu dokonane po wniesieniu skargi bezczynność, które ową bezczynność usuwa, należy oceniać i kwalifikować, jako działanie samokontrole skutkujące zaistnieniem przesłanki bezprzedmiotowości postępowania. Przepisy normujące postępowanie sądowoadministracyjne uzależniają dopuszczalność skargi od wyczerpania przez stronę skarżącą środków zaskarżenia służących jej w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Co kryje się pod pojęciem wyczerpania środków zaskarżenia wyjaśnia art. 52 § 2 p.p.s.a., stanowiący, że należy przez to rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Wskazać jednak należy, że wyliczenie zawarte w omawianym przepisie nie ma charakteru wyczerpującego. Oznacza to, że w określonym przypadku przepis prawa przewiduje innego rodzaju środek zaskarżenia, który nie został wymieniony w tej regulacji. Skargę do sądu administracyjnego można zatem wnieść po uprzednim wykorzystaniu tegoż środka zaskarżenia. Stosownie natomiast do art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę jeżeli wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) umożliwia stronom postępowania administracyjnego zaskarżenie do organu wyższego stopnia bezczynności organu administracji publicznej (art. 37). Organ wyższego stopnia może wyznaczyć dodatkowy termin na załatwienie sprawy, zarządzić wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Organ stwierdza jednocześnie, czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 37 § 2 Kpa). Dopiero po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść skargę zarówno na bezczynność danego organu, jak i na przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania. Zgodnie z poglądem przyjętym w orzecznictwie i doktrynie skarga jest dopuszczalna niezależnie od pozytywnego czy negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia. Ponadto z art. 149 p.p.s.a. wynika a contrario, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nawet wówczas, gdy ta decyzja lub akt podjęte zostały z naruszeniem terminu przewidzianego do ich wydania (tak wyrok WSA w Białymstoku z dnia 30 listopada 2010r., II SAB/Bk 66/10, Lex 756026). Zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłość postępowania, którego skutkiem jest uruchomienie działania nadzorczego organu wyższego stopnia (W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, 1983, s. 160), wnosi się bezpośrednio do tego organu (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, LEX/el., 2012, Numer: 117431). Kluczowym dla niniejszej sprawy jest zatem uprawnienie strony do wniesienia – gdy w jej opinii organ działa przewlekle, opieszale lub nie załatwia sprawy w terminie określonym przepisami prawa – zażalenia do organu wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłość postępowania zgodnie z art. 37 § 1 Kpa. Uwzględniając wcześniejszy wywód dotyczący konieczności wyczerpania wszelkich środków zaskarżenia w administracyjnym toku instancji, przed skierowaniem skargi do sądu administracyjnego, należy ustalić, czy strona skutecznie skierowała zażalenie na bezczynność organu do organu wyższego stopnia. Z załączonych do skargi pism, które mogłyby być zakwalifikowane jako zażalenia z art. 37 k.p.a. wynika, że zostały one skierowane co prawda do Wojewody Dolnośląskiego, jednak złożone zostały u Starosty Oławskiego. W tym kontekście istotny jest czas jaki upłynął od dnia wniesienia wyżej omówionych zażaleń do organu pierwszego stopnia, do dnia wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Pismo z dnia 16 stycznia 2012 r. zatytułowane "skarga na niewydanie decyzji w terminie wskazanym w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego" złożono do organu pierwszej instancji tj. Starosty Oławskiego w dniu 17 stycznia 2012 r. Pismo z dnia 16 stycznia 2012 r. zatytułowane "skarga na bezczynność organu – nie wydanie decyzji w terminie wskazanym w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego i w terminie wskazanym w art. 35 K.p.a., złożona w trybie art. 37 k.p.a." oraz pismo, także z dnia 16 stycznia 2012 r. wpłynęło do organu pierwszej instancji w dniu 18 stycznia 2012 r. Natomiast pismo opatrzone tytułem "Zawezwanie Starosty do usunięcia naruszenia prawa – podjęcie postępowania z powodu wadliwego pozostawienia sprawy bez rozpatrzenia" skierowano jedynie do Starosty Oławskiego i jako takie nie może stanowić zażalenia, o którym mowa w art. 37 k.p.a. Organ ten jako niewłaściwy do załatwienia sprawy winien, zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a., zażalenia te przekazać do organu właściwego, czyli do Wojewody Dolnośląskiego, przy czym za datę wniesienia pisma przyjmuje się datę skierowania pisma do organu niewłaściwego. Kierując się choćby datami wpływu pism do organu uwidocznionymi na prezentatach przyjąć należy, że okres jaki upłynął od dnia wniesienia pism do dnia wniesienia skargi do sądu administracyjnego (tj. 18 stycznia 2012 r.), to maksymalnie 1 dzień. W tym czasie organ niewłaściwy nie zdążyłby nawet przekazać pism do organu nadrzędnego tj. właściwego do załatwienia zażalenia. Tym bardziej organ nadrzędny nie miał okazji, chociażby powziąć wiadomości o nieprawidłowościach, jakich dopuścić się miał – w ocenie skarżącego – Starosta. Zdaniem Sądu skierowanie zażalenia na bezczynność organu w dniu skierowania skargi, czy nawet na dzień przed złożeniem skargi do sądu administracyjnego nie może być uznane za wykorzystanie przez stronę skarżącą wszystkich środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a. Dopuszczenie takiej możliwości czyniło by przepis art. 37 K.p.a. zupełnie niecelowym, postępowanie zaś prowadzone przez organ odwoławczy – mające na celu dokonanie stosownych ustaleń zmierzających wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, czy też podjęcia środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości – iluzorycznym i pozbawionym sensu. Katalog uprawnień organu wyższego stopnia przewidziany w art. 37 § 2 K.p.a. wymaga, aby organ ten mógł choćby zapoznać się z treścią zażalenia, co pozwoliłoby mu – w razie zasadności zażalenia – na wdrożenie procedur dyscyplinujących i eliminujących stwierdzone nieprawidłowości. Tymczasem wniesienie zażalenia w dniu złożenia skargi lub nawet dzień przed jej złożeniem całkowicie uniemożliwia podjęcie tych działań przez organa nadzoru. Należy wyjaśnić, iż w polskim systemie prawa sądowa kontrola administracji stanowi ostateczny czynnik weryfikacji działań administracji, wchodzący w grę dopiero wówczas, gdy inne ustawowe mechanizmy – w ocenie skarżącego – zawiodły. Sądy administracyjne powołane zostały do kontroli zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej, w tym trybu postępowania administracyjnego. Nie mogą one jednakże zastępować organów w wykonywaniu powierzonych im ustawowo zadań. Ustawodawca przewidział dwuinstancyjność postępowania administracyjnego, co oznacza, że strona ma prawo oczekiwać dwukrotnego rozstrzygnięcia jej sprawy mieszczącej się w zakresie działania organów przez organy administracji publicznej dwóch instancji. Jeżeli organ uchyla się od załatwienia sprawy administracyjnej (także jeżeli w ocenie strony nie dokonuje tego we właściwej dla rozstrzygnięcia danej sprawy formie) stronie przysługuje środek ochrony – zażalenie do organu nadrzędnego. To ten organ, a nie sąd administracyjny, w pierwszej kolejności dysponuje instrumentami proceduralnymi zmierzającymi do zobligowania organu niższego stopnia do terminowego załatwienia sprawy, wszczętej żądaniem strony. W takiej sytuacji, w ramach administracyjnego toku instancji, sprawa winna zostać rozstrzygnięta bez zbędnej zwłoki. (tak NSA w postanowieniu z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 867/12, dostępny na stornie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując. Skargę do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji publicznej można wnieść po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia, czyli po wniesieniu zażalenia do organu wyższego stopnia nad organem, które dopuścił się – w ocenie skarżącego – bezczynności. Organ wyższego stopnia powinien mieć natomiast czas na rozpoznanie zażalenia. Dopiero bowiem w przypadku bezskutecznego upływu terminu na rozpoznanie zażalenia przez organ wyższego stopnia, może być wniesiona do Sądu skarga na bezczynność organu. Samo wniesienie środka zaskarżenia, tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie nie jest równoznaczne ze spełnieniem warunku, o którym mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a. Nie można bowiem mówić o spełnieniu tego warunku, jeżeli strona wniosła, co prawda przewidziany ustawą środek zaskarżenia (tj. pisma: "skarga na niewydanie decyzji w terminie wskazanym w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego" oraz "skarga na bezczynność organu – nie wydanie decyzji w terminie wskazanym w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego i w terminie wskazanym w art. 35 K.p.a., złożona w trybie art. 37 k.p.a."), które zostały zakwalifikowane jako zażalenia na niezałatwienie w terminie wniosku, ale nie poczekała na jego rozpoznanie przez organ administracji tj. Wojewodę Dolnośląskiego. Mając to na uwadze nie można w sprawie przyjąć, że strona skarżąca wyczerpała przysługujące jej środki zaskarżenia, a w ten sposób nie spełniła jednego z niezbędnych warunków wniesienia skargi. Skarga zatem jako przedwczesna podlegała odrzuceniu na podstawie powołanego na wstępie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.