II OSK 1256/13

Dnia 16 grudnia 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Marek Wroczyński /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 269/12 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odstąpienia od nakazania wykonania określonych czynności oddala skargę kasacyjną. Syg. akt II OSK 1256/13 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 24 stycznia 2013 roku, syg. akt VII SA/Wa 269/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi M. G. uchylił decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 roku, nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla W. z dnia [...] września 2011 roku, nr [...], orzekającą o odstąpieniu od nakazania wykonania przez Z. G. określonych czynności lub robót w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie szeregowej znajdującym się na nieruchomości przy ulicy Z. [...] w W. w trybie art. 51 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane( tekst jednolity DZ.U z 2010 roku, nr 243, poz. 1623. dalej jako prawo budowlane). Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją z dnia [...] września 2011 roku, nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla W. orzekł o odstąpieniu od nakazania wykonania przez Z. G. określonych czynności lub robót w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie szeregowej znajdującym się na nieruchomości przy ul. Z. [...] w W.. Uzasadniając decyzję organ wskazał, że w dniu 22 marca 2011 roku zostały przeprowadzone oględziny gdzie stwierdzono, że na poziomie III kondygnacji budynku rozebrano ściankę działową z cegły dziurawki odgradzającą pokój od biegu klatki schodowej, zdjęto wykładzinę dywanową, wykonano wyprawę z gipsu na ścianach oraz zdemontowano dwa grzejniki w pokojach. Na wyższej kondygnacji zdemontowano również grzejnik i położono nową zaprawę z gipsu na ścianach, a w pomieszczeniach piwnicy skuta została posadzka. Na przedmiotowy zakres robót inwestor nie przedłożył zgłoszenia do organu właściwego do spraw pozwoleń na budowę. W ocenie organu wskazany zakres prac nie stanowił zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Brak zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz brak wątpliwości co do prawidłowości wykonanych robót zdaniem organu nie dawał podstaw do nakazania Z. G. wykonania określonych czynności lub robót w budynku przy ul. Z. [...] w W. w trybie art. 51 ust.1 ustawy prawo budowlane. Organ wskazał, że przeprowadzający oględziny inspektor mający uprawnienia budowlane był w stanie samodzielnie określić prawidłowość wykonania robót budowlanych. Zdaniem organu inwestor mający zamiar wykonywania dodatkowych robót budowlanych w przedmiotowym budynku winien zgłosić ich zakres właściwemu organowi administracji architektoniczno – budowlanej. Następnie organ podnosił, że ewentualne naruszenie prawa własności i roszczeń z tego wynikających mieści się w relacjach cywilno – prawnych do rozstrzygania, których właściwe są sądy powszechne. Odwołanie od tej decyzji wniosła M. G., która wskazywała, że przeprowadzona w dniu 22 marca 2011 roku kontrola nie ujawniła pełnego zakresu robót budowlanych, które zostały wykonane bez odpowiedniego zezwolenia i jej zgody jako współwłaściciela nieruchomości. Z prac, które zostały faktycznie wykonane, a nie znalazły odzwierciedlenia w przedmiotowym protokole wskazywała na – wycięcie krat w oknach, zburzenie werandy, wykonanie robót w łazience w postaci demontażu umywalki, piecyka gazowego, terakoty, boazerii, zainstalowaniu w piwnicy prysznica. Organ odwoławczy po rozpatrzeniu jej odwołania stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla W. w decyzji z dnia [...] listopada 2011 roku w toku prowadzonego postępowania dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego. Zdaniem organu odwoławczego, ustalony przez organ I Instancji zakres robót wykonanych w budynku będącym przedmiotem postępowania nie wymagał dla swojej legalności uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę, bądź zgłoszenia we właściwym organie architektoniczno- budowlanym. W związku z powyższym ocenie powinna być poddana wyłącznie prawidłowość tych robót pod względem ich wykonania zgodnie ze sztuką budowlaną oraz w kontekście bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I Instancji, iż brak jest zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz brak jest wątpliwości co do prawidłowości wykonanych robót. W zakresie zarzutów odwołania w kwestii korzystania z majątku wspólnego organ powtórzył za organem pierwszej instancji, że kwestie te nie należą do kompetencji organów nadzoru budowlanego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wniosła M. G. Skarżąca nie podzielała argumentacji organu i wskazywała, że prace budowlane na terenie przedmiotowego budynku były prowadzone samowolnie, bez uzyskania pozwolenia na rozbudowę i bez jej zgody jako współwłaściciela budynku. Zarzucała, że wizja lokalna budynku została przeprowadzona w dniu 22 marca 2011 roku jednostronnie i nie uwzględniała wszystkich wyjaśnień skarżącej co do rzeczywistego zakresu wykonanych robót budowlanych. W uzupełniającym piśmie z dnia 14 stycznia 2013 roku ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącej zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego. W zakresie naruszenia przepisów postępowania wskazał on, iż doszło do naruszenia: art. 7, art. 77, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( tekst jednolity DZ.U z 2010 roku, nr 243, poz. 1623, dalej jako k.p.a.) poprzez przeprowadzenie oględzin tylko niektórych robót budowlanych wykonanych przez Z. G. oraz pominięcie wyjaśnień skarżącej co do zakresu wykonanych prac; - art. 136 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez organ odwoławczy dowodu z dodatkowych oględzin w przedmiotowym budynku mieszkalnym, pomimo wskazania przez skarżącą w odwołaniu, iż treść protokołu z oględzin przeprowadzonych przez inspektora nie odpowiada zakresowi prac wykonanych przez Z. G.; - art. 138 § 1 i 2 k.p.a. poprzez utrzymanie decyzji wydanej z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Odnośnie naruszenia przepisów prawa materialnego to wskazano na naruszenie art. 51 ust.1 w związku z art. 50 ust.1 prawa budowlanego poprzez niewłaściwe ich zastosowanie poprzez uznanie, że roboty budowlane wykonane przez Z. G. nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia oraz ocenie wyłącznie w zakresie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz prawidłowości wykonanych robót pod względem ich wykonania w zgodzie ze sztuką budowlaną. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał, że organy nadzoru budowlanego obu instancji przeprowadziły postępowanie z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny wskazał, że zasada prawdy obiektywnej wyrażona w treści art. 7 k.p.a. zobowiązuje organy administracji publicznej prowadzące postępowanie do zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego w ten sposób, by ustalone na jego podstawie okoliczności faktyczne, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, odpowiadały rzeczywistości i mogły stać się podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Również zasada ustanowiona w art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organy obowiązek ustalenia stanu faktycznego na podstawie całościowo zebranego materiału dowodowego. Sąd wskazywał, że w aktach sprawy znajduje się decyzja Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2011 roku, nr [...] wnosząca na podstawie art. 30 ust.6 pkt 1 prawa budowlanego sprzeciw od zamiaru zgłoszenia dokonania robót budowlanych dokonanych przez Z. G. z dnia 28 marca 2011 roku dotyczącym remontu – częściowej przebudowy ścianek działowych w budynku przy ul. Z. [...] w W.. Organ wnoszący sprzeciw wskazał, że zakres zgłoszonych robót wykracza poza zapisy art. 3 pkt 8 prawa budowlanego dotyczącym robót uznawanych za remont według przywołanego przepisu. Zdaniem Sądu organy orzekające nie odniosły się do treści wyżej powołanej decyzji oraz nie porównały zakresu prac opisanych w dokonanym przez inwestora zgłoszeniu z dnia 28 marca 2011 roku z zakresem prac wykonanych, o którym mowa w protokole oględzin z dnia 22 marca 2011 roku. Sąd wskazywał, iż zarówno w zgłoszeniu, jak z dnia 28 marca 2011 roku, jak i w protokole oględzin mowa jest o robotach dotyczących ścianki działowej. Charakter tych prac wymagałby zatem wyjaśnienia czy rozebrana ścianka na poziomie III kondygnacji, odgradzająca pokój od biegu klatki schodowej, w istocie stanowiła ściankę działową, a także czy wykonane roboty budowlane związane z jej wyburzeniem nie zostały wymienione w treści w/w zgłoszenia. Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi( DZ.U nr 153 poz. 1270 ze zm. dalej jako p.p.s.a.) uznał za konieczne uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpił Z. G. domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zarzucał na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 134 p.p.s.a. poprzez przekroczenie granic danej sprawy przy rozstrzyganiu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i uznaniu konieczności zbadania stanu faktycznego na podstawie decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 roku; - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób nieuprawniony, iż zakres wykonanych robót przez inwestora mógł przekroczyć granicę zgłoszenia i mógł wymagać pozwolenia na budowę; - art. 145 § 1pkt 1 lit.c p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji organów obu instancji w sytuacji gdy organy te prawidłowo prowadziły postępowanie i nie było ono dotknięte wadami, które uniemożliwiłyby prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, a w szczególności przez bezpodstawne przyjęcie, iż organy naruszyły art. 7 i art. 77 k.p.a. W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że w zakresie zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania w części orzekania poza granicami sprawy, to Sąd nakazując porównanie zakresu wykonanych robót z decyzją Prezydenta W. nr [...] czym przekroczył granice rozpoznania sprawy, objętej zakresem obu uchylonych decyzji administracyjnych. Obie decyzje dotyczyły odstąpienia od nakazania inwestorowi wykonania określonych czynności lub robót, celem doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. W ocenie skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął będące podstawą wykonania robót, czynności kontrolne inspektora nadzoru budowlanego, który był w stanie samodzielnie określić prawidłowość wykonywania robót w zakresie niezbędnym do wydania decyzji nr [...], a zatem stan faktyczny został prawidłowo i wystarczająco ustalony przez organy administracji publicznej. Drugi z podnoszonych zarzutów wiąże się z poprzedzającym, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zauważył, że gdyby w ocenie inspektora nadzoru budowlanego istniały przyczyny do wstrzymania prac inwestora( uzyskanie pozwolenia na budowę, wątpliwości co do prawidłowości robót, zagrożenie bezpieczeństwa i inne), zostałaby wydana decyzja nakazująca wykonanie robót bądź ich wstrzymanie. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, wbrew stanowisko Sądu stan faktyczny sprawy był ustalony prawidłowo, a strony miały możliwość przedstawienia swoich argumentów, a nadto przeprowadzono na miejscu dowód z oględzin. Brak jest zatem według autora skargi kasacyjnej podstaw do uznania, że w tym zakresie, w przypadku obu decyzji administracyjnych nie zgromadzono i nie rozpatrzono całego materiału dowodowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 3 p.p.s.a. i tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej powołując się na przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pierwszym z przepisów, które miały zostać naruszone przez sąd administracyjny został wskazany art. 134 p.p.s.a. bez przedstawienia jednocześnie, czy naruszenie odnosi się do paragrafu pierwszego, czy też drugiego przywołanego przepisu. Z uzasadnienia skargi jednak wynika, iż zarzut dotyczy art. 134 § 1 p.p.s.a., który mówi o przekroczeniu rozpoznania sprawy w jej granicach. Z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd ma obowiązek orzekać w granicach danej sprawy. Jest to obowiązek bezwzględny i nie ma tu znaczenia dla jego realizacji czy sąd orzeka o trafności zarzutów skargi, czy też wychodząc poza jej granice orzeka uwzględniając inne naruszenia przepisów prawa niewskazane w skardze. Naruszenie granic sprawy miałoby miejsce gdyby sąd uczynił przedmiotem rozpoznania legalność innej sprawy administracyjnej niż ta w której wniesiono skargę( w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy albo też, że w okolicznościach tej sprawy Sąd powinien wyjść poza granice zarzutów i wniosków skargi oraz powołaną w niej podstawę prawną, a tego nie uczynił i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2014 roku, syg. akt II GSK 1560/12). Granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny wyznaczone są przez granice sprawy administracyjnej, która w przepisie art. 134 § 1 p.p.s.a. powinna być rozumiana w znaczeniu materialnoprawnym, a nie procesowym. Zakresem rozpoznania sądu stają się więc wszystkie czynności i akty wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania i w jakim trybie zostały podjęte( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 listopada 2006 roku, syg. akt II OSK 1353/05). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy nie sposób się zgodzić, iż Sąd administracyjny wydał rozstrzygnięcie z przekroczeniem granic danej sprawy w rozumieniu art. 134§1 p.p.s.a. Wskazanie przez sąd administracyjny, iż organ rozpoznając sprawę winien uwzględnić również materiał dowodowy z innego postępowania, który pozwoli przedmiotową sprawę rozpatrzeć w całokształcie, w żadnym stopniu nie może być uznane za naruszenie przepisu art. 134 § 1 k.p.a. Sąd w żadnym stopniu nie rozpoznawał merytorycznie w ramach rozpoznawania skargi wniesionej przez M. G. sprawy administracyjnej zakończonej decyzją Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2011, nr [...], a tylko w takim przypadku można by mówić o naruszeniu wyżej powołanego przepisu. O wykroczeniu poza granice danej sprawy nie może świadczyć podnoszone przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną kwestionowanie przez sąd ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracji publicznej w związku z pominięciem części materiału dowodowego. Jako bezzasadny należy uznać również zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez błędne zakwestionowanie według autora skargi kasacyjnej przez sąd administracyjny prawidłowych ustaleń faktycznych poczynionych przez organy administracji publicznej. Należy zauważyć, iż Sąd administracyjny rozpoznając skargę wniesioną przez Zofię G. trafnie zarzucił organom, że w ramach nakazów wynikających z przepisów z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i pominęły tę część materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 roku. Przepis art. 75 § 1 k.p.a. wskazuje, iż organ prowadzący postępowanie winien dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Wskazaną decyzją organ wniósł sprzeciw do zgłoszenia wykonania robót budowlanych w budynku przy Z. [...] w W. z dnia 28 marca 2011 roku i zdaniem Sądu organy winny porównać zakresu prac przedstawionych w zgłoszeniu z dnia 28 marca 2011 z zakresem prac wykonanych, o których mowa w protokole oględzin z dnia 22 marca 2011 roku, ponieważ w ocenie Sądu niektóre prace mogły być tożsame lub były tego samego rodzaju( w zakresie rozbiórki ścian działowych), a ocena prawna charakteru tych robót budowlanych była zupełnie odmienna i organ wskazywał na potrzebę uzyskania nie tylko zgłoszenia ale nawet pozwolenia na budowę na wykonanie tych prac. Organ w ramach zasady swobodnej oceny dowodów miał prawo dokonywać ustaleń faktycznych w sprawie z pominięciem tej części dowodów, ale winien wskazać dlaczego ta część materiału dowodowego nie miała istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W tym zakresie organy pominęły tę część materiału dowodowego i nie wskazały przyczyn pominięcia, co czyni zasadnym stanowisko Sądu w zakresie naruszenia przez organy przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej odnosi się w równym stopniu do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego, jak i do stosowania norm prawa materialnego, to jest do całokształtu przepisów prawnych służących załatwieniu sprawy. Organy mają obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia sprawy( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2012 roku, syg. akt I OSK 641/12). Stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. podstawą niewadliwej decyzji administracyjnej w sprawie może być tylko ocena zgromadzonego przez organ administracji publicznej pełnego materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie zgodnego bądź zbliżonego do rzeczywistości stanu faktycznego sprawy. Również należy zgodzić się z sądem administracyjnym, iż organ administracji publicznej uznając, iż wykonane roboty budowlane przez Z. G. w budynku przy ulicy Z. w W. nie wymagały pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia nie dokonał oceny prawnej tych prac w kontekście przepisów ustawy prawo budowlane, co czyni te ustalenia dowolnymi i należy uznać to za naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów. Odnosząc się do kolejnego zarzutu – tj. naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy wskazać, iż przepis ten wyraża dyrektywę pod adresem sądu sporządzającego uzasadnienie wyroku, by zawierało ono zwięzłe przedstawienie sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Do naruszenia tego przepisu może dojść wówczas gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera istotnych elementów i w związku z tym zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2014 roku, syg. akt I GSK 938/12) Autor skargi kasacyjnej wskazując na naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. podnosił, iż jego naruszenie polegało na nieuprawnionym przyjęciu, że zakres wykonanych robót przez inwestora mógł przekroczyć granice zgłoszenia i mógł wymagać pozwolenia na budowę. Uzasadnienie podniesionego zarzutu w żadnym stopniu nie nawiązuje do uchybień popełnionych przez sąd w stosunku do istotnych wymagań stawianych uzasadnieniu wyroku. Skoro uzasadnienie skargi nie nawiązuje do przytoczonego zarzutu, to należy stwierdzić, że nie spełnia ono warunków określonych w art. 176 p.p.s.a., a w konsekwencji nie poddaje się ocenie merytorycznej. Nie może być skuteczne wskazywanie na naruszenie tego przepisu w celu kwestionowania dokonanej przez sąd oceny legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, w tym oceny odnoszącej się do ustaleń faktycznych poczynionych przez organy administracji. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.