II SA/Wa 91/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie WSA Ewa Grochowska – Jung, Waldemar Śledzik (spr.), Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2012 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku – oddala skargę – Prezes Rady Ministrów RP decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 z późn. zm.), odmówił przyznania A. S. renty specjalnej. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, iż przyznanie emerytury lub renty na podstawie ww. artykułu ma charakter uznaniowy i odnosi się do osoby posiadającej wybitne i niepowtarzalne zasługi w aktywności: zawodowej, artystycznej, społecznej czy politycznej, bądź też w przypadku zaistnienia nadzwyczajnych, wyjątkowych zdarzeń losowych. Przy czym nie stanowi ono odszkodowania, czy też zadośćuczynienia za doznane krzywdy, a sytuacja bytowa wnioskodawcy nie może być jedyną przesłanką uzasadniającą jego przyznanie. Zdaniem Prezesa Rady Ministrów, okoliczności wynikające z uzasadnienia wniosku i nadesłanych dokumentów nie dają podstaw do przyznania świadczenia specjalnego. A. S. w dniu 3 listopada 2011 r., powołując się na nadzwyczajne zdarzenia losowe w postaci przewlekle schorowanego syna wymagającego całodobowej opieki lekarskiej oraz chorobę żony, w wyniku której jest ona niezdolna do samodzielnej egzystencji, złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przyznania "specjalnej emerytury". Podkreślił, że choroba wymienionych osób pociąga za sobą konieczność stałej opieki, co z kolei spowodowało, że "jest zmuszony zwolnić się z pracy". Prezes Rady Ministrów RP decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej także "k.p.a."), utrzymał w mocy przedmiotową decyzję. W uzasadnieniu decyzji podano, iż A. S. wniosek o przyznanie świadczenia specjalnego uzasadnił trudną sytuacją życiową i rodzinną. Jego syn jest całkowicie ubezwłasnowolniony ze względu na upośledzenie umysłowe w stopniu znacznym i wymaga stałej opieki, zaś żona jest inwalidą II grupy i także wymaga stałej opieki, gdyż jest niezdolna do samodzielnej egzystencji z uwagi na występujące jednostki chorobowe, które są bardzo drogie w leczeniu i wymagają comiesięcznych wizyt lekarskich u specjalisty. Z tego powodu został zmuszony do rezygnacji z dotychczasowego zatrudnienia, co spowodowało znaczne pogorszenie sytuacji finansowej rodziny. Posiada 38 letni staż pracy ale dobro najbliższych członków rodziny nie pozwala mu na podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia. Prezes Rady Ministrów uznał, iż zgromadzone w sprawie dokumenty nie stanowią usprawiedliwionego przypadku, dającego podstawę do przyznania świadczenia specjalnego. W ocenie organu, wnioskodawca nie udokumentował skutecznie wybitnych osiągnięć i zasług dla kraju ani też aby w sprawie zaistniały nadzwyczajne zdarzenia losowe. Ciężka choroba i niepełnosprawność w stopniu znacznym najbliższych członków rodziny bezspornie powodują, że sytuacja życiowa rodzin dotkniętych takimi zdarzeniami losowymi jest trudna, ale nie jest to okoliczność szczególna w rozumieniu art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zdaniem organu sprawowanie opieki przez wnioskodawcę nad chorą żoną i synem niezdolnym do samodzielnej egzystencji zasługują na uznanie, ale jest to obowiązek o charakterze moralnym, a nie okoliczność pozwalająca na uznanie, że wnioskodawca legitymuje się wybitnymi zasługami w rozumieniu powołanego przepisu. Ponadto ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby istniały przyczyny uniemożliwiające wnioskodawcy dalsze wykonywanie dotychczasowej pracy zawodowej, ani też aby zmuszony był do korzystania ze świadczeń ośrodka pomocy społecznej w formie usług opiekuńczych. Podkreślił też, że świadczenie przyznawane w tym trybie nie mają charakteru socjalnego, gdyż celem tego przepisu jest uhonorowanie osób szczególnie zasłużonych i wybitnych lub dotkniętych szczególnymi zdarzeniami losowymi, nie zaś pomoc finansowa osobo, które znalazły się w trudnej sytuacji życiowej z uwagi na stan zdrowia najbliższych członków rodziny lub rezygnują z pracy zawodowej w związku z koniecznością zapewnienia najbliższym stałej, osobistej pomocy i opieki. Reasumując, organ stwierdził, iż nie ma podstaw do przyznania świadczenia w trybie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. A. S. (zwany dalej także "Skarżącym") złożył na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej "wnikliwe rozpatrzenie". Skarżący podniósł, że jego obecna sytuacja rodzinna "spełnia kryterium" przyznania mu świadczenia specjalnego z uwagi na zaistnienie nadzwyczajnych zdarzeń losowych. Podobnie jak we wniosku, podkreślił niepełnosprawność dziecka, które wymaga szczególnej troski oraz chorobę żony, która w ostatnim okresie jest niezdolna do samoobsługi w zakresie podstawowych czynności domowych. Wskazał, że orzecznik ZUS przyznał żonie całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji oraz, że zatrudnienie dla niej opiekunki PCK "nie wchodzi w rachubę", ponieważ koszty z tym związane wynoszą miesięcznie 632 zł, co przekracza jego możliwości finansowe. Podkreślił przy tym, że przepracował 38 lat i nigdy nie uchylał się do pracy ale obecnie jest zmuszony zaprzestać zatrudnienia aby zaopiekować się najbliższymi którzy potrzebują jego pomocy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej, i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), Prezes Rady Ministrów w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie. Omawiane świadczenie ma charakter wyjątkowy i finansowane jest bezpośrednio z budżetu Państwa, nie zaś z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Ustawa nie gwarantuje przyznania świadczenia, nie stwarza także podstaw do występowania z jakimikolwiek roszczeniami w tym zakresie. Kwestię przyznania świadczenia ustawa pozostawia uznaniowej decyzji Prezesa Rady Ministrów. Uznaniowy charakter decyzji nie wyklucza jej sądowej kontroli, ale oznacza, że kontrola ta sprowadza się do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, zarówno przepisów szczegółowych, jak i zasad ogólnych, określonych w ustawie - Kodeks postępowania administracyjnego. W szczególności Sąd kontroluje, czy w toku przeprowadzonego postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia, bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej. Ostatecznie badaniu podlega także to, czy podjęta na podstawie właściwie zebranego materiału dowodowego decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czy nie nosi cech dowolności. Jednak wybór rozstrzygnięcia, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. Sąd administracyjny nie jest władny wkraczać w to uznanie, gdyż wtedy musiałby dokonać oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia słuszności i celowości, wychodząc poza granice określone w cytowanym art. 1 § 1 i § 2 ww. ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oceniając zaskarżoną decyzję, nie stwierdził, by naruszała ona prawo w stopniu uzasadniającym jej wzruszenie. Decyzja uznaniowa może być przez Sąd uchylona jedynie w wypadkach stwierdzenia, iż została wydana z takim naruszeniem przepisów prawa o postępowaniu lub prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach można mówić, gdyby organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. W niniejszej sprawie Prezes Rady Ministrów prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe, właściwie kwalifikując stan faktyczny sprawy w kontekście stosowanego art. 82 ust. 1 ustawy emerytalnej. Dokonując wykładni pojęcia "w szczególnie uzasadnionych przypadkach", należy mieć na względzie wybitne, wyjątkowe osiągnięcia i zasługi wnioskodawcy w jakiejś sferze działalności, np.: społecznej, zawodowej, artystycznej, sportowej czy też politycznej. Może tu także chodzić o nadzwyczajne zdarzenia losowe. Celu ustanowienia emerytury lub renty, przyznawanej przez Prezesa Rady Ministrów, należy szukać w sferze uhonorowania osób szczególnie zasłużonych, wybitnych, etc., ewentualnie wyjątkowo skrzywdzonych przez los. Kierując się wskazaną wykładnią, Sąd podziela stanowisko organu, że w sytuacji Skarżącego nie można mówić o szczególnie uzasadnionym przypadku, który mógłby przemawiać za przyznaniem świadczenia. W ocenie Sądu, Prezes Rady Ministrów dokładnie ustalił stan faktyczny sprawy, zbadał wszystkie okoliczności faktyczne, mające wpływ na jej rozstrzygnięcie oraz zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, a motywy podjętego rozstrzygnięcia przedstawił w obszernym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu, trudna sytuacja życiowa oraz rodzinna Skarżącego, w tym sytuacja zdrowotna zarówno syna, jak i żony, którzy wymagają stałej opieki, a także na tym tle trudna sytuacja materialna, są niewystarczające do przyznania świadczenia specjalnego w rozumieniu komentowanego przepisu. Zgodzić należy się z organem, że okoliczności sprawy nie wskazują, iż mamy do czynienia ze szególnie uzasadnionym przypadkiem. Świadczenia przyznawane przez Prezesa Rady Ministrów nie są świadczeniami o charakterze socjalnym, przyznawanymi jedynie z tytułu trudnej sytuacji rodzinnej lub materialnej Skarżącego. Świadczenia te nie są także świadczeniami zastępczymi. Świadczenia specjalne nie mogą również stanowić żadnego odszkodowania, żadnej rekompensaty czy też zadośćuczynienia za doznane krzywdy, cierpienia. O ich charakterze przesądza bowiem zamieszczenie regulujących je przepisów w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, co jednoznacznie wskazuje, że nie mają charakteru roszczeniowego. Sąd, podobnie jak organ, musi kierować się jedynie obiektywnymi kryteriami oceny. Taka obiektywna ocena nie daje podstaw do przyjęcia, że w niniejszej sprawie występują szczególne okoliczności, nadzwyczajne zdarzenia losowe, uzasadniające przyznanie skarżącemu renty specjalnej. Sąd, mimo iż z pełnym zrozumieniem odnosi się do sytuacji Skarżącego, to jednak z uwagi na treść i przesłanki przyznawania świadczenia z art. 82 ust. 1 przedmiotowej ustawy nie może podzielić argumentacji skargi. Jakkolwiek uznaniowość w tego typu sprawach nie może być wyrazem dowolności organu w podejmowaniu decyzji, to jednak Sąd nie dostrzegł przekroczenia granic uznania administracyjnego. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w wyroku