I OSK 1892/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.), Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski, Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk, po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 136/11 w sprawie ze skargi H. W. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania rygoru natychmiastowej wykonalności oddala skargę kasacyjną. I OSK1892/11 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 maja 2011r., sygn. akt I SA/Wa 136/11 oddalił skargę H. W. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy nadania rygoru natychmiastowej wykonalności. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 293.158 zł za zabudowaną budynkiem mieszkalnym nieruchomość H. W. położoną w obrębie [...], m. K., oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...]ha, która z mocy prawa przeszła na własność Skarbu Państwa z dniem 5 czerwca 2009 r. Pismem z dnia 11 maja 2010 r. H. W., wystąpiła do Wojewody Małopolskiego z wnioskiem o nadanie, stosownie do art. 108 § 1 k.p.a., decyzji Wojewody Małopolskiego nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. - rygoru natychmiastowej wykonalności. Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] odmówił nadania rygoru natychmiastowej wykonalności nie ostatecznej decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2010 r. W uzasadnieniu orzeczenia organ stwierdził, że treść art. 108 § 1 k.p.a. wskazuje wyraźnie, iż wykonanie decyzji nieostatecznej ma charakter wyjątkowy, dlatego też przesłanki nadania rygoru natychmiastowej wykonalności nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Wojewoda Małopolski podniósł, że w uzasadnieniu swojego wniosku H. W. wskazała, że wniesione odwołanie od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2010 r. wydłuży okres oczekiwania na wypłatę odszkodowania, co w rezultacie wpłynie na zmniejszenie wartości nieruchomości. Zdaniem organu podniesiona argumentacja nie stanowi o szczególnie ważnym interesie strony, przemawiającym za zastosowaniem ww. instytucji, bowiem prowadziłaby do konkluzji, że w każdym przypadku wniesienia odwołania od decyzji ustalającej odszkodowanie na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wystąpiłaby podstawa do zastosowania art. 108 § 1 k.p.a., na wniosek strony. Dodał, że za brakiem podstaw do nadania rygoru natychmiastowej wykonalności przemawia treść art. 18 ust. 3 powołanej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., w którym odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła H. W. Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2010r. W uzasadnieniu podzielono stanowisko zawarte w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji, że strona nie wskazała realnych zagrożeń jakie niesie ze sobą brak natychmiastowego wykonania przedmiotowej decyzji oraz "niezbędności" niezwłocznego wdrożenia rozstrzygnięcia przedmiotowej decyzji do obrotu prawnego. Skargę na powyższe postanowienie wniosła H. W. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 108 k.p.a., poprzez błędną jego wykładnię polegająca na przyjęciu, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi przesłanka wyjątkowo ważnego interesu strony, art. 21 § 2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 Protokołu Dodatkowego Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, poprzez wydanie postanowienia w sytuacji, gdy skarżąca została pozbawiona własności swojej nieruchomości, poprzez postępowanie egzekucyjne pozostając bez odszkodowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na powyższe postanowienie stwierdził, że art. 108 ust. 1 k.p.a. zawiera zamknięty katalog okoliczności uzasadniających nadanie decyzji nie ostatecznej rygoru natychmiastowej wykonalności. Instytucja ta ma charakter wyjątku od zasady niewykonywania decyzji nie ostatecznych. Przesłanki uzasadniające taki rygor muszą być zatem poddawane ścisłej wykładni. Jedną z tych przesłanek jest "niezbędność" niezwłocznego wdrożenia rozstrzygnięcia decyzji w życie. Odwołując się do pojęcia "niezbędność" niezwłocznego działania, ustawodawca uznaje, że może to nastąpić w takim przypadku, w którym nie można się obejść w danym czasie i w istniejącej sytuacji bez wykonania praw lub obowiązków, o których rozstrzyga się w decyzji, ponieważ zwłoka w ich wykonaniu zagraża dobrom chronionym, określonym w art. 108 § 1 k.p.a. Zagrożenie to musi mieć realny charakter i nie może być tylko teoretycznie prawdopodobne, a okoliczność ta musi być uwidoczniona w uzasadnieniu postanowienia o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności. Organ administracji państwowej nie może nadać swej decyzji nieostatecznej rygoru natychmiastowej wykonalności, jeżeli nie uzasadni takiego rozstrzygnięcia jedną z okoliczności wskazanych w art. 108 k.p.a., których nie można traktować rozszerzająco. Rygor natychmiastowej wykonalności może być nadany decyzji nieostatecznej z urzędu lub na wniosek strony. Nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności następuje na wniosek strony, jeżeli natychmiastowe wykonanie decyzji jest niezbędne ze względu na wyjątkowo ważny interes strony. W przypadku gdy organ uzna, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku strony, wówczas wydaje postanowienie o odmowie nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Zatem odmowa nadania takiego rygoru może nastąpić wyłącznie wówczas, gdy organ prawidłowo ustali, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki zawarte w ww. przepisie, przy czym wyraz ustaleniom w tym zakresie organ winien dać w treści uzasadnienia postanowienia. Naruszeniem powyższego przepisu jest natomiast wydanie postanowienia o odmowie nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności w oparciu o okoliczności niebędące przesłankami wymienionymi w art. 108 § 1 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy nieruchomość z mocy prawa przeszłą na własność Skarbu Państwa w celu realizacji rozbudowy skrzyżowania ul. [...] – [...] – [...] – [...] w K. wraz z rozbudową infrastruktury. W dniu [...] czerwca 2009 r. wydana została decyzja orzekająca o ustaleniu i wypłacie odszkodowania, które nie zostało - na dzień wydania kontrolowanego postanowienia - wypłacone, bowiem od powyższego orzeczenia zostało wniesione odwołanie. W ocenie Sądu I instancji, rację ma skarżąca twierdząc, że pomimo postępujących prac nad inwestycją, nie został jej wypłacony ekwiwalent za utratę prawa własności jej nieruchomości, co jest dla niej uciążliwe. Mimo to nie można uznać, że w takim przypadku wystąpiły przesłanki nadania decyzji odszkodowawczej rygoru natychmiastowej wykonalności, z uwagi na zmniejszenie wartości przyznanego odszkodowania, spowodowane przez inflację. Organ pierwszej instancji słusznie wskazał, że zgodnie z art. 18 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193 poz. 1194 ze zm.) odszkodowanie podlega waloryzacji na dzień wypłaty, a więc ustawodawca przewidział mechanizm ochrony interesu ekonomicznego osoby wywłaszczanej spowodowanych "opóźnieniami" w wypłacie odszkodowania, w związku z deprecjacją wartości pieniądza – jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Nie można jednak uznać, że sytuacja taka powinna zostać zakwalifikowana, jako wyjątkowo ważny interes strony. Ponadto WSA w Warszawie uznał, że w sprawie nie zachodzą również inne okoliczności, które stanowiłyby o wyjątkowo ważnym interesie strony. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła H. W., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto wnosząca skargę kasacyjną wniosła o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: a) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 108 k.p.a. w zw. z art. 3 § 1 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." polegające na przyjęciu, iż w sprawie nie zachodzi przesłanka wyjątkowo ważnego interesu strony; b) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez brak wzięcia pod uwagę i należytej oceny okoliczności znanych urzędowo, takich jak przeprowadzenie egzekucji oraz brak wypłaty odszkodowania; c) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez brak zweryfikowania wszystkich okoliczności składających się na przesłankę "ważnego interesu strony" w rozumieniu art. 108 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skarżąca jako podmiot pozbawiony prawa swej własności nie może otrzymać słusznego odszkodowania, podczas gdy prace budowlane w związku z inwestycją drogową postępują i są zaawansowane. "Wyjątkowa ważność" tego interesu polega na tym, że skarżąca została pozbawiona swojej własności w sposób przymusowy, w dalszym ciągu nie otrzymała odszkodowania, a przedmiot własności (działka wraz z domem) łączył się z zaspokojeniem podstawowych potrzeb skarżącej, tj. potrzeb mieszkaniowych. Ponadto, w ocenie wnoszącej skargę kasacyjną, ani organy ani WSA w Warszawie nie oceniły przesłanki "wyjątkowo ważnego interesu strony" przez pryzmat interesu innych stron oraz konsekwencji, jakie niosłoby za sobą natychmiastowe wykonanie decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: w myśl art. 174 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr153 poz.1269 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego kasacyjnie uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z przytoczonego przepisu wynika jednoznacznie, że w obu przypadkach należy wskazać konkretne przepisy prawa materialnego lub procesowego. Autor skargi kasacyjnej w pierwszym zarzucie wskazał przepis art. 108 w zw. z art. z art. 3 § 1 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. Tak sformułowany zarzut jest nieprecyzyjny. Przepis art.108 kpa zawiera dwa paragrafy, zaś przepis art. 145 §1 p.p.s.a. zawiera trzy punkty przy czym punkt pierwszy tego przepisu trzy podpunkty oznaczone literami. Brak precyzyjnego wskazania podstaw skargi kasacyjnej uniemożliwia ustalenie granic zaskarżenia, co jest niezmiernie istotne, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. Brak elementów konstrukcyjnych skargi kasacyjnej wskazanych w punkcie pierwszym skargi uniemożliwia ich rozpoznanie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. stwierdzić należy, że jest nieuprawniony. Przepis art. 108 k.p.a. stanowi, że decyzji "może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności", a wobec tego organ w ramach tzw. uznania administracyjnego, ale nie dowolnie, w zależności od okoliczności sprawy, rozstrzyga w kwestii natychmiastowego wdrożenia decyzji w życie. Powołany przepis określa także przesłanki nadania decyzji nieostatecznej rygoru natychmiastowej wykonalności. Ustalenie zaistnienia przesłanek nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności należy do organu administracji publicznej. Organ ten zobowiązany jest poczynić w tym zakresie niezbędne ustalenia w każdej sprawie i na każdym etapie postępowania. Istotne jest także i to, że instytucja przewidziana w art. 108 k.p.a. ma charakter wyjątku od zasady niewykonywania decyzji nieostatecznych. Przesłanki uzasadniające taki rygor muszą być zatem poddawane ścisłej wykładni. Omawiany rygor może być nadany decyzji tylko w sytuacji, gdy jest to niezbędne dla ochrony wartości wskazanych w art. 108 § 1 k.p.a. Niezwłoczne wdrożenie decyzji w życie będzie "niezbędne" wówczas, gdy nie można się obejść w danym czasie i istniejącej sytuacji bez natychmiastowego wykonania praw lub obowiązków, o których rozstrzyga się w decyzji, ponieważ zwłoka w ich wykonaniu zagraża dobrom chronionym. Organ administracji działa wobec tego w sytuacji, która ma znamiona stanu nagłej konieczności administracyjnej (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 8. Wydanie. Wydawnictw C.H. Beck, str. 524). A contrario należy przyjąć, że wówczas gdy w sprawie nie występuje takie realne zagrożenie dla wskazanych wartości, brak jest podstaw do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Sąd I instancji zasadnie przyjął, że organy respektując treść art.7 i 77 k.p.a. prawidłowo ustaliły w oparciu o materiał aktowy, że w sprawie nie miały miejsca okoliczności uzasadniające nadanie decyzji odszkodowawczej rygoru natychmiastowej wykonalności. Skoro w sprawie nie zachodził stan nagłej konieczności administracyjnej to odmowa nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji odszkodowawczej była zasadna, co kontrolując decyzje obu instancji w ramach art. 3 §1 p.p.s.a. zasadnie ustalił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Mając powyższe na uwadze na podstawie art.184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę.