I SA/Wa 136/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi H. W. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy nadania rygoru natychmiastowej wykonalności oddala skargę. Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] odmawiające nadania rygoru natychmiastowej wykonalności nieostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2010 r., nr [...]. Powyższe postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym sprawy: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł za zabudowaną budynkiem mieszkalnym nieruchomość H. W. położoną w obrębie [...], m. K, oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha, która z mocy prawa przeszła na własność Skarbu Państwa z dniem [...] czerwca 2009 r. Pismem z dnia [...] maja 2010 r. H. W., wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o nadanie, stosownie do art. 108 § 1 kpa, decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. - rygoru natychmiastowej wykonalności. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] odmówił nadania rygoru natychmiastowej wykonalności nieostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2010 r., nr [...]. W uzasadnieniu orzeczenia organ stwierdził, że stosownie do art. 108 § 1 kpa decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami, bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. Treść powyższego przepisu wskazuje wyraźnie, iż wykonanie decyzji nieostatecznej ma charakter wyjątkowy, dlatego też przesłanki nadania rygoru natychmiastowej wykonalności nie mogą być interpretowane rozszerzająco lecz muszą być poddawane wykładni ścieśniającej (wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 1998 r. sygn. akt SA/677/97, wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2006 r., sygn. akt I OSK 116/06). Wojewoda [...] podniósł, że w uzasadnieniu swojego wniosku H. W. wskazała, że wniesione odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2010 r. wydłuży okres oczekiwania na wypłatę odszkodowania, co w rezultacie wpłynie na zmniejszenie wartości nieruchomości. Zdaniem organu podniesiona argumentacja nie stanowi o szczególnie ważnym interesie strony, przemawiającym za zastosowaniem ww. instytucji, bowiem prowadziłaby do konkluzji, że w każdym przypadku wniesienia odwołania od decyzji ustalającej odszkodowanie na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 193 poz. 1194 ze zm.) wystąpiłaby podstawa do zastosowania art. 108 § 1 kpa, na wniosek strony. Dodał, że za brakiem podstaw do nadania rygoru natychmiastowej wykonalności przemawia treść art. 18 ust. 3 cytowanej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., w którym odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła H. W., wskazując na naruszenie art. 108 kpa, poprzez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nadania rygoru natychmiastowej wykonalności nieostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2010 r. Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r., nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ centralny przytoczył treść art. 108 § 1 kpa zgodnie z którym decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. W tym ostatnim przypadku organ administracji publicznej może w drodze postanowienia zażądać od strony stosownego zabezpieczenia. Rygor natychmiastowej wykonalności może być nadany decyzji również po jej wydaniu. W tym przypadku organ wydaje postanowienie, na które służy stronie zażalenie (ust. 2). Minister Infrastruktury stwierdził, że wykonanie decyzji nieostatecznej ma charakter wyjątkowy, dlatego też przesłanki nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie mogą być interpretowane rozszerzająco, lecz muszą być poddawane wykładni ścisłej. Jedną z tych przesłanek jest "niezbędność" niezwłocznego wprowadzenia rozstrzygnięcia decyzji w życie. Odwołując się do pojęcia "niezbędności" niezwłocznego działania, ustawodawca uznaje, że może to nastąpić wówczas, gdy w danym czasie i w danej sytuacji nie można się obejść bez wykonania praw lub obowiązków, o których rozstrzyga się w decyzji, ponieważ zwłoka w ich wykonaniu zagraża dobrom chronionym, określonym w art. 108 § 1 kpa. Zagrożenie to musi mieć realny charakter i nie może być prawdopodobne. W doktrynie podkreśla się ponadto, że interes strony, jako przesłanka nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności jest kwalifikowany przez określenie jego rangi, a mianowicie ma to być wyjątkowo ważny interes strony (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 563/08, (LEX nr 515669); wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 1998 r., sygn. akt V SA 677/97 (LEX nr 59221); wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2006 r., sygn. akt I OSK 116/06 (LEX nr 266225). W niniejszej sprawie H. W. w swoim wniosku i w zażaleniu na postanowienie z dnia [...] maja 2010 r. wskazała na ważny interes strony rozumiany jako uzyskanie rekompensaty finansowej za utraconą własność tak szybko jak tylko to jest możliwe. Zdaniem strony taki interes istnieje w każdym wypadku, gdy ktokolwiek zostanie pozbawiony swojego majątku, a nie dysponuje od razu stosownym ekwiwalentem. W związku z powyższym organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, bowiem strona nie wskazała realnych zagrożeń jakie niesie ze sobą brak natychmiastowego wykonania przedmiotowej decyzji i nie wykazała "niezbędności" niezwłocznego wdrożenia rozstrzygnięcia przedmiotowej decyzji do obrotu prawnego. Skargę na powyższe postanowienie wniosła H. W., zaskarżając je w całości i wnosząc o uwzględnienie skargi, poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia, ewentualnie jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 108 kpa, poprzez błędną jego wykładnię polegająca na przyjęciu, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi przesłanka wyjątkowo ważnego interesu strony, art. 21 § 2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 Protokołu Dodatkowego Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, poprzez wydanie postanowienia w sytuacji, gdy skarżąca została pozbawiona własności swojej nieruchomości, poprzez postępowanie egzekucyjne pozostając bez odszkodowania. W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że wyjątkowo ważny interes, jako przesłanka nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji, która nie ma jeszcze waloru ostateczności, przejawia się w tym, że skarżąca jako podmiot pozbawiony prawa własności nie może otrzymać słusznego odszkodowania, podczas gdy prace budowlane w związku z inwestycją drogową postępują i są zaawansowane. "Wyjątkowa ważność" tego interesu polega na pozbawieniu jej prawa własności w sposób przymusowy, w sytuacji gdy działka wraz z domem służyła zaspokojeniu jej podstawowych potrzeb mieszkaniowych. Uniemożliwienie uzyskania odszkodowania w wypadku, gdy doszło już do egzekucji stanowi naruszenie podstawowych praw i wolności obywatelskich, co jest niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawnym. Naruszenie tych praw, już samo w sobie jest na tyle poważnym zagrożeniem, że powinno być wzięte pod uwagę przez organ odwoławczy rozstrzygający zażalenie. Błędna interpretacja art. 108 kpa stanowi rażące naruszenie prawa, co jest przesłanką do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia, na zasadzie art. 126 w zw. z 156§2 kpa. Dodała, że stan - będący następstwem, m. in. wydania zaskarżonego postanowienia - stanowi niedopuszczalne naruszenie standardów ochrony praw człowieka i praw podstawowych. Skarżąca przywołała treść art. 17 zd. 2. Karty Praw Podstawowych UE z dnia 7 grudnia 2000 r., stanowiącego, iż nikt nie może być pozbawiony swego mienia, chyba, że (...) za uczciwym odszkodowaniem wypłaconym we właściwym terminie. Na tę przesłankę oraz na niedopuszczalność stanu, w którym obywatel pozostaje bez własności i bez odszkodowania, zwrócił również uwagę Europejski Trybunał Praw Człowieka w orzeczeniu z dnia 1 marca 2001 r. Malama przeciwko Grecji, nr 43622/98. Brak nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o odszkodowaniu skutkuje tym, iż ten niepożądany stan będzie się utrzymywał i przedłużał. Dodała, że zgodnie z art. 6 Traktatu o Unii Europejskiej, Karta Praw Podstawowych ma taką samą moc prawną jak Traktaty. Oznacza to, że stanowi źródło pierwotnego prawa unijnego i obowiązuje bezpośrednio we wszystkich Państwach Członkowskich, w tym w Polsce. Tym samym, państwo (rozumiane przede wszystkim jako organy administracji publicznej i organy władzy sądowniczej) obowiązane są do respektowania praw podstawowych obywateli. Naruszenie norm wyznaczających standard ochrony praw człowieka stanowi rażące naruszenie prawa, co jest przesłanką stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia, na zasadzie art. 126 w zw. z 156 § 2 kpa. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi, bowiem podniesione w niej zarzuty nie stanowią nowych okoliczności w sprawie, lecz były znane organowi w prowadzonym postępowaniu, gdzie ustosunkowano się do nich. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowo – administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżone orzeczenie nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego orzeczenia, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżony akt także z powodów, które w skardze nie zostały podniesione, a stanowią o wydaniu aktu z naruszeniem prawa. Natomiast art. 119 ww. ustawy stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli: 1) decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania; 2) strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. Organ administracji zgłosił wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, zaś skarżąca – H. W., w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga jest niezasadna, a zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego. Na wstępie należy zauważyć, że podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił art. 108 ust. 1 kpa, zgodnie z którym decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. W tym ostatnim przypadku organ administracji publicznej może w drodze postanowienia zażądać od strony stosownego zabezpieczenia. Powyższy przepis zawiera zamknięty katalog okoliczności uzasadniających nadanie decyzji nieostatecznej rygoru natychmiastowej wykonalności. Instytucja ta ma charakter wyjątku od zasady niewykonywania decyzji nieostatecznych. Przesłanki uzasadniające taki rygor muszą być zatem poddawane ścisłej wykładni (por. wyr. NSA z dnia 30 czerwca 2006 r., sygn. akt I OSK 116/06 (Lex nr 266225). Jedną z tych przesłanek jest "niezbędność" niezwłocznego wdrożenia rozstrzygnięcia decyzji w życie. Odwołując się do pojęcia "niezbędność" niezwłocznego działania, ustawodawca uznaje, że może to nastąpić w takim przypadku, w którym nie można się obejść w danym czasie i w istniejącej sytuacji bez wykonania praw lub obowiązków, o których rozstrzyga się w decyzji, ponieważ zwłoka w ich wykonaniu zagraża dobrom chronionym, określonym w art. 108 § 1 kpa. Zagrożenie to musi mieć realny charakter i nie może być tylko teoretycznie prawdopodobne, a okoliczność ta musi być uwidoczniona w uzasadnieniu postanowienia o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności (por. wyr. NSA z dnia 28 kwietnia 1998 r., sygn. akt V SA 677/97 (Lex nr 59221); wyr. NSA z dnia 27 lutego 1998 r., sygn. akt V SA 688/97 (Lex nr 59246). Organ administracji państwowej nie może nadać swej decyzji nieostatecznej rygoru natychmiastowej wykonalności, jeżeli nie uzasadni takiego rozstrzygnięcia jedną z okoliczności wskazanych w art. 108 kpa, których nie można traktować rozszerzająco (por. wyr. NSA z dnia 24 maja 1983 r., sygn. akt II SA 20/83, ONSA 1983 r. nr 1, poz. 36). Rygor natychmiastowej wykonalności może być nadany decyzji nieostatecznej z urzędu lub na wniosek strony. Nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności następuje na wniosek strony, jeżeli natychmiastowe wykonanie decyzji jest niezbędne ze względu na wyjątkowo ważny interes strony. W przypadku gdy organ uzna, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku strony, wówczas wydaje postanowienie o odmowie nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Zatem odmowa nadania takiego rygoru może nastąpić wyłącznie wówczas, gdy organ prawidłowo ustali, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki zawarte w ww. przepisie, przy czym wyraz ustaleniom w tym zakresie organ winien dać w treści uzasadnienia postanowienia. Naruszeniem powyższego przepisu jest natomiast wydanie postanowienia o odmowie nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności w oparciu o okoliczności niebędące przesłankami wymienionymi w art. 108 § 1 kpa. Jak wynika z akt sprawy nieruchomość z mocy prawa przeszłą na własność Skarbu Państwa w celu realizacji rozbudowy skrzyżowania ul. [...] w K. wraz z rozbudową infrastruktury. W dniu [...] czerwca 2009 r. wydana została decyzja orzekająca o ustaleniu i wypłacie odszkodowania, które nie zostało - na dzień wydania kontrolowanego postanowienia - wypłacone, bowiem od powyższego orzeczenia zostało wniesione odwołanie. Rację ma skarżąca twierdząc, że pomimo postępujących prac nad inwestycją, nie został jej wypłacony ekwiwalent za utratę prawa własności jej nieruchomości, co jest dla niej uciążliwe. Mimo to nie można uznać, że w takim przypadku wystąpiły przesłanki nadania decyzji odszkodowawczej rygoru natychmiastowej wykonalności, z uwagi na zmniejszenie wartości przyznanego odszkodowania, spowodowane przez inflację. Organ pierwszej instancji słusznie wskazał, że zgodnie z art. 18 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193 poz. 1194 ze zm.) odszkodowanie podlega waloryzacji na dzień wypłaty, a więc ustawodawca przewidział mechanizm ochrony interesu ekonomicznego osoby wywłaszczanej spowodowanych "opóźnieniami" w wypłacie odszkodowania, w związku z deprecjacją wartości pieniądza – jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Nie można jednak uznać, że sytuacja taka powinna zostać zakwalifikowana, jako wyjątkowo ważny interes strony. Ponadto Sąd uznał, że w sprawie nie zachodzą również inne okoliczności, które stanowiłyby o wyjątkowo ważnym interesie strony. W związku z powyższym w świetle nie wystąpienia enumeratywnie wymienionych przesłanek uzasadniających nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, organy obu instancji prawidłowo odmówiły zastosowania tej instytucji, uzasadniając podjęte stanowisko stosownie do wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa – co zyskało całkowitą aprobatę Sądu. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 w związku z art. 119 ust. 2 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.