II SA/Op 64/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 maja 2012 r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 8 grudnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim z dnia 14 września 2011 r., nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz K. J. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. K. J. w dniu 18 czerwca 2009 r. skierował do Starosty Powiatu Nyskiego pismo, w którym zawarł żądanie złożenia przez organ sprzeciwu co do dokonanego przez G. G. zgłoszenia w sprawie zmiany sposobu użytkowania "Pomieszczenia magazynowego w zakładzie produkcji [...] (magazyn opakowań) na pomieszczenia produkcyjne (produkcja [...])". Jego zdaniem zgłoszenie przyjęto z rażącym naruszeniem prawa, bowiem przyjmując zgłoszenie zignorowano przepisy zawarte w rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zakwestionował przyjęcie zgłoszenia o zmianie sposobu użytkowania dla budynku znajdującego się w granicy z działką nr A w [...], stanowiącej jego własność. Starosta Nyski, postanowieniem z dnia 22 czerwca 2009 r. nr [...], wydanym na podstawie art 65 § 1 K.p.a., przesłał pismo K. J. – Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim, do załatwienia według właściwości. Analizując treść wniosku strony Starosta Nyski stwierdził: 1) postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania zostało przyjęte przez organ administracji architektoniczno-budowlanej bez wniesienia sprzeciwu, 2) postępowanie to zakończyło się milczącą zgodą organu, 3) w sprawie brak jest podstaw do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 K.p.a., 4) do prowadzenia postępowania legalizacyjnego mającego oparcie w przepisach art. 48 ust. 1, art. 49b ust. 1, art. 50 w związku z art . 83 ust. 1 uprawniony jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego. Podsumowując analizę stanu faktycznego i prawnego w odniesieniu do wniosku K. J. Starosta Nyski przyjął, że jedynie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działający na mocy art. 50 ust. 1 oraz art. 84 ust. 1 pkt 2 posiada kompetencje do zajęcia się merytorycznie przedmiotowym wnioskiem. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim, decyzją nr [...] z dnia 14 września 2011 r. umorzył wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne, przedmiotem którego było żądanie K. J. wniesienia sprzeciwu do dokonanego w oparciu o art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2106 ze zm.) zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania z rażącym naruszeniem prawa, z uwagi na jego bezprzedmiotowy charakter. Organ nadzoru budowlanego wskazał, że "przekazanie podania K. J. w trybie art. 65 Prawa budowlanego" spowodowało, iż w dniu, w którym postanowienie wraz z podaniem wpłynęło do Inspektoratu – zostało wszczęte z urzędu postępowanie w przedmiocie objętym przekazaniem. Przekazane postanowienie zobowiązało organ nadzoru budowlanego do zainicjowania postępowania, które co do zasady swoim zakresem przekracza kompetencje przewidziane dla powiatowych organów nadzoru budowlanego przepisami art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego, stąd postępowanie w przedmiocie sprzeciwu do przyjętego już bez sprzeciwu zgłoszenia nr [...] należało umorzyć jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 ust. 1 K.p.a. W decyzji jednocześnie zaznaczono, że Starosta Nyski przed przekazaniem podania K. J. nie przeprowadził w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego w stopniu niezbędnym do dokonania prawidłowej wykładni oświadczenia woli zawartego w tymże podaniu. W sposób autorytarny przyjęto założenie, iż wniosek był skierowany do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim, a jego przedmiot odpowiada zakresowi kompetencyjnemu przypisanemu temu organowi przez przepisy ustawy Prawo budowlane. Jednocześnie organ nadzoru budowlanego pierwszego stopnia dodał, że informacje zawarte w piśmie z dnia 18 czerwca 2009 r. dały organowi uzasadnione podstawy do wszczęcia z urzędu odpowiednich działań kontrolnych i sprawdzających w przedmiocie oceny legalności użytkowania pomieszczenia produkcyjnego (produkcja [...]) w budynku na działce nr A w [...]. W odwołaniu od powyższej decyzji K. J. zarzucił, że w sprawie nie przeprowadzono żadnego postępowania. Wywodził, że do zadań organu nadzoru budowlanego należy kontrola przestrzegania prawa budowlanego, który w sprawie nic nie zrobił mimo uruchomienia przez jego sąsiada ogromnej hali produkcyjnej, mogącej funkcjonować jedynie po uprzednim uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Odwołujący podkreślił, że od czterech lat na granicy jego działki, w odległości ok. 8 m od budynku mieszkalnego, funkcjonuje hala produkcyjna o ogromnej uciążliwości a wszystkie instytucje (Starosta, PINB, Wojewoda) udowadniają, że nie mogą nić zrobić. Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. , decyzją z dnia 8 grudnia 2011 r. nr [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania K. J. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim z dnia 14 września 2011 r. nr [...] umarzającej postępowanie w przedmiocie żądania co do wniesienia sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru sposobu użytkowania pomieszczenia magazynowego na pomieszczenie produkcyjne w zakładzie produkcji [...] zlokalizowanego na działce nr A w [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji ponownie przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania wywołanego pismem strony z dnia 18 czerwca 2009 r., po czym stwierdził, że odwołanie strony nie mogło zostać uwzględnione. Wyjaśnił, że celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy poprzez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty, temu służy działalność orzecznicza administracji publicznej, zmierzająca do konkretyzacji praw i obowiązków wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa, jednak cel ten nie zawsze może zostać osiągnięty z różnych przyczyn, co powoduje konieczność umorzenia postępowania administracyjnego. Podał, że do umorzenia postępowania administracyjnego przez organ działający z urzędu może dojść tylko wtedy, gdy prowadzone postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Wywodził, że w przedmiotowej sprawie strona w piśmie skierowanym do Starosty Nyskiego, przekazanym następnie do PINB, sprecyzowała swoje żądanie, tj. wniesienie przez organ sprzeciwu od zgłoszonej zmiany sposobu użytkowania budynku magazynowego, zaś organ nadzoru budowlanego nie mógł uwzględnić tego żądania z uwagi na brak właściwości rzeczowej W tym stanie rzeczy, w ocenie organu odwoławczego, umorzenie postępowania przez organ I instancji było prawidłowe. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu K. J. wniósł o uchylenie decyzji Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia 8 grudnia 2011 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniósł, że na podstawie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania na sąsiedniej działce nr B, w starym budynku gospodarczym (była to obora wybudowana przez 1939 r.), usytuowanym w granicy jego działki i w odległości 8 m od budynku mieszkalnego – uruchomiono halę pras hydraulicznych. Zaznaczył, że jest to ogromny obiekt produkcyjny (kat. XVIII – zgodnie z załącznikiem do ustawy Prawo budowlane), który zdaniem skarżącego mógł zostać uruchomiony tylko po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie stosownie do art 55 Prawa budowlanego. Skarżący zarzucił, że włączane codziennie prasy hydrauliczne powodują drgania jego budynku, a wokół rozchodzi się uciążliwy zapach chemikaliów. Wywodził, że o fakcie szczególnej uciążliwości sąsiedniego obiektu bezskutecznie informował Starostę Nyskiego, zaś organy nadzoru budowlanego od 2009 r. nie zbadały sprawy pod kątem naruszenia przepisów Prawa budowlanego. Nie do przyjęcia, zdaniem skarżącego jest, że organy nadzoru budowlanego stwierdzając bezprzedmiotowość postępowania nie odniosły się do kwestii naruszeń przepisów technicznych w budownictwie jak i ochrony środowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Działając zatem w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej – P.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 ww. ustawy. Dokonując kontroli legalności wydanych w niniejszej sprawie decyzji, Sąd stosownie do zapisu art. 134 P.p.s.a. nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. , co powoduje, że wniesiona skarga została uwzględniona. Podkreślić należy, że celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją do istoty (art. 104 § 2 K.p.a.), gdy zaś umorzenie postępowania stanowi orzeczenie formalne, kończące postępowanie, bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 21 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1393/09, LEX nr 611777). Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że kluczową kwestią jest udzielenie odpowiedzi, czy organ I instancji miał dostateczną podstawę do wydania objętej skargą decyzji z dnia 14 września 2011 r. nr [...], którą to powołując się na przepis art. 105 § 1 K.p.a. – orzekł o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego w sprawie wyżej opisanej, a organ odwoławczy do utrzymania w mocy tejże decyzji. Wskazać należy, że w myśl art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. W doktrynie przyjmuje się, że pojęcie bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec czego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006, str. 489). Również w orzecznictwie przyjęte zostało, że przepis art. 105 § 1 K.p.a. ma zastosowanie jedynie w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania (por. wyrok NSA z dnia 21 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1393/09, LEX nr 611777). Analogiczny pogląd wyraził także Sąd w wyroku z dnia 23 stycznia 2003, sygn. akt II SA 428/01, iż bezprzedmiotowe jest postępowanie zarówno z powodu braku faktycznego przedmiotu do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (por. publikacja w Systemie Informacji Prawnej Lex Nr 137801). Skład orzekający w niniejszej sprawie akceptując przytoczone wyżej poglądy doktryny oraz linię orzeczniczą stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie brak było dostatecznych podstaw do przyjęcia, iż wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości postępowania skutkująca możliwością umorzenia postępowania w trybie art. 105 § 1 K.p.a. Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie organ umorzył postępowanie pierwszoinstancyjne bez należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy, czym naruszył przepisy art. 7 oraz 77 K.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że obowiązkiem organu administracyjnego, jest zebranie i ocena materiału dowodowego, który pozwoliłby ustalić wszystkie okoliczności istotne w sprawie (art. 7 i art. 77 K.p.a.). Następnie organ zobowiązany jest ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Ustalenia podjęte przez organ powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, w której należy wyczerpująco poinformować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, jakimi kierowały się te organy w toku załatwiania sprawy. Stosownie do art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy w rozumieniu powołanego artykułu wskazać należy prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji. Można przyjąć, że w tej kategorii podstawy uchylenia decyzji mieści się brak należytej staranności wykazany przez organ administracji publicznej w prowadzeniu sprawy, a wyrażający się w rozstrzyganiu o niej bez pełnej znajomości stanu faktycznego sprawy oraz materiału dowodowego występującego w sprawie (por. T. Woś, w: T. Woś red., Postępowanie sądowoadministracyjne Warszawa 2004 s. 240-241). Przechodząc od powyższych rozważań na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że z pisma K. J. z dnia 18 czerwca 2009 r., inicjującego niniejsze postępowanie wynika, że skarżący domagał się podjęcia przez organu administracji publicznej czynności kontrolnych w związku z rozpoczęciem prowadzenia przez G. G. w budynku zlokalizowanym na działce nr B w [...], działalności produkcyjnej uruchomionej poprzez dokonanie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania dotychczasowego pomieszczenia o charakterze magazynowym. Pismo skarżącego zostało pierwotnie skierowane do Starosty Nyskiego jako organu administracji architektoniczno-budowlanej, organ ten uznając się jednak za niewłaściwy w sprawie pismo to przekazał organowi nadzoru budowlanego do merytorycznego załatwienia. Z kolei organ nadzoru, mając na uwadze zawarte we wniosku strony określenie "żądanie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania" podjął decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego, uznając, że nie mieści się w jego kompetencjach wydawanie sprzeciwu, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części naruszać będzie przepisy prawa. Jednocześnie z materiału dokumentacyjnego sprawy wynika, że organ nadzoru budowlanego nie poczynił żadnych starań, aby wyjaśnić jakich działań od organów administracji oczekiwała strona, do czego w istocie zmierzała i co tak naprawdę kwestionowała w odniesieniu do stanu budynków na sąsiedniej nieruchomości. Zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Postępowanie prowadzone na wniosek ma swoją specyfikę. W szczególności podanie może zostać pozostawione bez rozpoznania (art. 64 K.p.a.). postępowanie może ulec zawieszeniu, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte (art. 98 § 1 K.p.a.), a w konsekwencji upływu terminu, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane (art. 98 § 2 K.p.a.). Organ może umorzyć postępowanie jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte (art. 105 § 2 K.p.a.). Można jeszcze zastanowić się nad skutkami procesowymi cofnięcia wniosku w sprawie, wymagającej wyraźnego wniosku strony o przyznanie określonego uprawnienia, gdyż kwestia ta nie została w sposób precyzyjny unormowana. Podkreślić przyjdzie, że w postępowaniu prowadzonym na żądanie strony, to właśnie żądanie wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ jest związany tym żądaniem. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Zauważyć należy, że art. 61 § 1 K.p.a. nie oznacza dowolności organu we wszczynaniu postępowania bądź z urzędu bądź na wniosek. Zazwyczaj przepisy prawa materialnego przyznają inicjatywę wszczęcia postępowania, czy to organowi, czy to stronie, czy też obu tym podmiotom. Gdy przepisy tej kwestii nie regulują, wówczas stosuje się ogólną regułę, aby postępowanie zmierzające do nałożenia na stronę obowiązków było wszczynane z urzędu, prowadzące zaś do przyznania uprawnień, na wniosek strony. Wskazane, ogólne cechy postępowania prowadzonego na wniosek oraz opisana reguła ogólna wyznaczania podmiotu uprawnionego do zainicjowania postępowania w razie nieregulowania tej kwestii w sposób wyraźny, powinny prowadzić do konkluzji, że uwzględniając policyjny charakter czynności organów nadzoru budowlanego, podejmowanych dla ochrony interesu publicznego, niewątpliwie postępowanie tych organów wszczynane jest wyłącznie z urzędu (patrz glosa P. Brzozowskiego do wyroku WSA w Olsztynie z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt II SAB/Ol 24/08 w: Gdańskie Studia Prawnicze – Przegląd orzecznictwa 2010/2/5). Przemawia za tym kategoryczne sformułowanie przepisów nakazujących organom nadzoru budowlanego wydanie określonych decyzji po ujawnieniu stanu samowoli budowlanej (czyli ich wydanie z urzędu) oraz wyraźne sformułowanie w ustawie przypadków wszczęcia postępowania na wniosek (czyli w innych przypadkach byłyby wszczynane z urzędu). Powiedzieć zatem przyjdzie, że organy nadzoru budowlanego działają z urzędu. Między innymi są zobowiązane do podjęcia stosownych działań, gdy obiekt budowlany zagraża życiu lub zdrowiu ludzi albo bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, gdy jest użytkowany w sposób stwarzający takie zagrożenie albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym (art 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – tekst jednolity Dz. U. Nr z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, dalej Prawo budowlane). Organy te też są zobowiązane do tego aby podejmować odpowiednie działania w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia art 71 a Prawa budowlanego. Przedstawiane organom nadzoru budowlanego żądania wszczęcia postępowania nie mają w związku z tym decydującego znaczenia dla określenia zakresu postępowania, które powinny prowadzić. Organ nadzoru budowlanego nie jest związany granicami żądania. Może, a wręcz ma obowiązek, przeprowadzić postępowanie w takich granicach, jakie wynikają z okoliczności i potrzeby podjęcia przez ten organ działań w granicach jego kompetencji. Podkreślić należy, że odnosząc się do kompetencji organów nadzoru budowlanego można określić zadania tych organów jako policję budowlaną. Do czynności podejmowanych przez organy nadzoru budowlanego zalicza się w szczególności przeprowadzenie kontroli, prowadzenie postępowań wyjaśniających, podejmowanie rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych, a także współdziałanie z innymi organami (np. architektoniczno-budowlanymi). Nie ma wiec istotnego znaczenia, że złożone na samym początku postępowania pismo K. J. zawierało "żądanie wniesienia sprzeciwu" od dokonanego przez inwestora zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania określonego obiektu budowlanego na sąsiedniej nieruchomości, skoro z jego treści wyraźnie wynikało, że w zasadzie zawierało żądanie sprawdzenia, czy budynek, w którym obecnie funkcjonuje zakład produkujący [...], odpowiada przepisom Prawa budowlanego oraz przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania (Dz. U. Nr 75, poz. 690). Natomiast z treści decyzji organów wyraźnie wynika, że w ogóle nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy, pozwalającego na stwierdzenie, czy w przedmiotowym obiekcie doszło do zmiany sposobu użytkowania, bądź czy w obiekcie tym przeprowadzano roboty budowlane i jaki i był charakter prawny tych czynności w rozumieniu norm Prawa budowlanego. Gdyby okazało się stan faktyczny sprawy wiązał się ze zmianą sposobu użytkowania dotychczasowych pomieszczeń magazynowych na zakład produkcyjny (jak podano w sentencji decyzji organu I instancji) to powiedzieć przyjdzie, że zgodnie z art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy rozumieć także nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli wywołuje to skutki określone w art. 71 ust. 1 Prawa budowlane (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 czerwca 2005 r., sygn. akt: VII SA/Wa 476/05 LEX nr 179074). Rzeczą organów jest wyjaśnienie tych kwestii podczas prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie. Zaznaczyć przy tym należy, iż dla zastosowania przepisu art. 71 Prawa budowlanego nie będzie konieczne dokonanie ustaleń, że skutkiem zmiany sposobu użytkowania lub zintensyfikowania działalności jest pogorszenie warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych lub pogorszenie stanu środowiska, lecz wystarczy stwierdzenie, że nastąpiła zmiana tych warunków. Wskazać należy, iż przy badaniu sprawy dotyczącej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części niezbędne jest ustalenie pierwotnego sposobu użytkowania obiektu oraz porównanie tych ustaleń z nową działalnością, która ma być w nim prowadzona lub porównanie tych ustaleń ze zintensyfikowniem dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, z punktu widzenia oddziaływania zmian na warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno - sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń. W przedmiotowej sprawie organy prowadzące ponownie postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania dotychczasowego pomieszczenia magazynowego na obiekt produkcyjny, zobowiązane będą podjąć wszelkie czynności wyjaśniające mające na celu zbadanie sprawy pod kątem wytycznych zawartych w art. 71 ust. 1 Prawa budowlane oraz np. ze względu na ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu art. 5 tej regulacji. Organy winny więc przede wszystkim ustalić bezspornie czy i w jaki sposób dokonano zmiany sposobu użytkowania obiektu na działce nr B w [...] tj., czy np. zmieniono bądź zintensyfikowano dotychczasowy sposób użytkowania i w jakim zakresie przedmiotowego obiektu. Winny także ustalić kiedy dokonano ewentualnej zmiany sposobu użytkowania obiektu i czy zmiana nastąpiła legalnie. Przy wykonywaniu tych czynności organy powinny kierować się zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 K.p.a., zgodnie z którą mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Natomiast na podstawie art. 80 K.p.a. zobowiązane będą rozstrzygnąć sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Rozpatrując zgromadzony w danej sprawie materiał dowodowy nie będą mogą przy tym pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu, ani też uwzględnić dowodu, którego nie ma w aktach sprawy. Swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być bowiem dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny. Zarzut dowolności w ocenie konkretnej sprawy wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący. Mając na uwadze powołane podstawy prawne oraz ponadto zgodnie z art. 152 i art. 200 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Ponownie rozpoznając sprawę organy w sposób pełny ustalą i rozważą przesłanki stosowania art. 71 a Prawa budowlanego, mając na uwadze przedstawione powyżej oceny prawne, dotyczące w szczególności prowadzenia nin. postępowania z urzędu.