I SA/Wa 232/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie: WSA Iwona Kosińska WSA Agnieszka Miernik Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2012 r. sprawy ze skargi T. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku dla niespokrewnionej rodziny zastępczej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] grudnia 2011 r. nr [...] uchyliło decyzję Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w P. z [...] listopada 2011 r. nr [...] orzekającą o odmowie przyznania A. J. i T. J. - będących rodziną zastępczą dla E. C. - dodatku dla rodziny zastępczej niespokrewnionej z dzieckiem z tytułu sprawowania osobistej nad nim opieki i jego wychowaniem w wysokości 10 % podstawy świadczenia, oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z 17 października 2012 r. T. J. złożył w Powiatowym Centrum Pomocy Rodzinie w P. podanie z prośbą o przyznanie na podstawie art. 78 ust. 7 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175 poz. 1362 ze zm.) dodatku do pomocy pieniężnej udzielanej rodzinie zastępczej, przysługującego rodzinie niespokrewnionej z dzieckiem. Decyzją z [...] listopada 2011 r. Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie, działając z upoważnienia Starosty [...], na podstawie art. 19 ust. 6 w zw. z art. 88 ust. 1 pkt 2, art. 89 ust. 2 i ust. 7 pkt 3, art. 98 oraz art. 102 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej odmówił A. J. i T. J. przyznania dodatku dla rodziny zastępczej niespokrewnionej z dzieckiem z tytułu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem i jego wychowania w wysokości 10 % podstawy należnego rodzinie zastępczej świadczenia. W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, że w latach 1999 – 2004 nastąpiły zmiany w przepisach ustawy dotyczące funkcjonowania rodzin zastępczych. Na podstawie art. 33e ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64 poz. 414 ze zm.) A. i T. J. byli zakwalifikowani jako rodzina, która na podstawie przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego nie może być zobowiązana do dostarczenia środków utrzymania na rzecz dzieci przebywających w rodzinie zastępczej. Zatem pomoc w 2000 r. dla J., jako rodziny zastępczej, przyznawana była zgodnie z obowiązującym wówczas stanem prawnym. Ustawą z 8 czerwca 2001 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz niektórych ustaw (Dz.U. Nr 72 poz. 748) wprowadzona została nowa kwalifikacja podziału rodzin zastępczych na spokrewnione (zarówno w linii prostej, jaki i linii bocznej) i niespokrewnione. Jednocześnie stwierdzono, że A. J., jako siostra matki dzieci (ciocia), jest krewną w linii bocznej. Zatem rodzina J., jako wujostwo, została zakwalifikowana jako rodzina zastępcza spokrewniona z dzieckiem, co uniemożliwiło przyznanie im wnioskowanego dodatku. Niezgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem T. J. wniósł od niego odwołanie. W obszernym uzasadnieniu wskazał na niekonsekwencję organów administracji w określaniu typu ich rodziny zastępczej, która raz jest traktowana jako spokrewniona z dziećmi, a innym razem jako niespokrewniona. Jako przykład powołał kilka decyzji. Jednocześnie poddał w wątpliwość, w jaki sposób obliczana była wysokości udzielanej pomocy finansowej, gdyż nie dostarczał on informacji o uzyskiwanym dochodzie rodziny, co jego zdaniem prowadzić mogło do nadużyć i przekłamania po stronie organu przyznającego taką pomoc. Wskazał również na błąd "uporczywie" popełniany przez organy, które A. J. wskazują jako siostrę matki biologicznej dzieci przebywających w rodzinie zastępczej, chociaż nią nie jest. W następstwie rozpoznania tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] grudnia 2011 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm., dalej: "k.p.a."), uchyliło decyzję Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w P. z [...] listopada 2011 r. nr [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium powołało art. 133 k.p.a., z którego wynika obowiązek organu administracji, który wydał zaskarżoną decyzję, do przesłania wraz z odwołaniem akt sprawy organowi odwoławczemu, w terminie 7 dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeśli w tym terminie nie wydał nowej decyzji. Organ pierwszej instancji nie wywiązał się jednak z tego obowiązku, przesyłając wraz z odwołaniem wyłącznie korespondencję T. J. Uniemożliwiło to organowi odwoławczemu zbadanie zasadniczej w przedmiotowej sprawie kwestii, a mianowicie, czy A. i T. J. są rodziną zastępczą spokrewnioną, czy też niespokrewnioną, do ustalenia której niezbędne jest postanowienie sądu ustanawiające ich rodziną zastępczą, w którym określony jest typ tej rodziny. Kolegium podkreśliło, jednocześnie że brak jakichkolwiek dokumentów określających typ rodziny zastępczej oraz rozbieżne twierdzenia Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie i T. J. w tym przedmiocie, uniemożliwiają dokonanie oceny podnoszonych w odwołaniu zarzutów, co do bezzasadności uznania przez organ pierwszej instancji istnienia spokrewnienia z dzieckiem, dla którego wraz z żoną jest on rodziną zastępczą. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że strona – czyli A. i T. J. - oczekując pomocy finansowej ze środków społecznych obowiązani są poddać się określonym w przepisach prawa procedurom i udzielać niezbędnych informacji organom administracji prowadzącym postępowanie. Podkreśliło, że brak współdziałania i współpracy osoby wnioskującej może stanowić wyłączną przyczynę odmowy przyznania takiej pomocy. Konkludując organ odwoławczy uznał twierdzenia organu I instancji, dotyczące spokrewnienia, za dowolne i nie poparte żadnym dowodem, skoro w uzasadnieniu decyzji z [...] listopada 2011 r. nie podano źródła informacji o tym, jakiego typu rodziną zastępczą są J. Tym samym postawił mu zarzut niezastosowania się do zasad postępowania określonych w przepisach k.p.a., tj. art. 7, 8, 9, 10, 11, 77 i 80, jako że w przedmiotowej sprawie, przed podjęciem rozstrzygnięcia, nie miała miejsca ocena zgromadzonego materiału dowodowego. Kolegium uchylając decyzję nr [...] zaleciło skompletowanie i uzupełnienie materiału dowodowego oraz wnikliwe wyjaśnienie podniesionych przez odwołującego się zarzutów. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] grudnia 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniósł T. J. W obszernym uzasadnieniu skargi zarzucił on organowi odwoławczemu brak rozstrzygnięcia istotnej w przedmiotowej sprawie kwestii, a mianowicie, czy jego rodzina może być traktowana jako rodzina zastępcza spokrewniona z pozostającym pod jej opieką dzieckiem, czy też może być uznana tylko za spowinowaconą. Wskazując na niekonsekwencję organów w określaniu w przeszłości jakiego typu jest rodziną (spokrewnioną czy niespokrewnioną), skarżący stwierdził, że sprawa ponownie wróciła do Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w P., który będzie sędzią we własnej sprawie. Jednocześnie wyjaśnił, że ze swoich obowiązków i współpracy z Centrum Pomocy wywiązuje się w 100 %, wyraził też ubolewanie, że przygarniając trójkę małych dzieci, które mogły trafić do domu dziecka, nie otrzymał do tej pory wsparcia organów, które tylko z nazwy pomagają rodzinie, co utwierdza jego poczucie braku sprawiedliwości społecznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym w myśl art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach tych kryteriów Sąd stwierdził, że skarga jest uzasadniona aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesione. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. uchylająca decyzję Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w P. z [...] listopada 2011 r. o odmowie przyznania A. J. i T. J. dziesięcioprocentowego dodatku dla rodziny zastępczej niespokrewnionej z dzieckiem, przysługującego z tytułu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzja ta ma charakter formalny, co oznacza, że organ nie rozstrzygał w niej sprawy co do jej istoty. Jej podstawę prawną stanowił art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten, w brzmieniu ustalonym art. 1 pkt 21 ustawy z 3 grudnia 2010 r. – o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18), stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ten rodzaj decyzji, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygania przez organ odwoławczy sprawy, jest dopuszczalny wyjątkowo i dotyczy w istocie wyłącznie sytuacji, gdy organ pierwszej instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo wprawdzie postępowanie takie przeprowadził lecz, na skutek istotnych naruszeń norm postępowania administracyjnego uczynił to w sposób niewystarczający do prawidłowego zastosowania norm prawa materialnego. Żadne inne okoliczności nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Wydając ją organ administracji publicznej jest zatem zobowiązany wykazać łączne wystąpienie dwóch przesłanek, tj.: naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania administracyjnego oraz wykazania, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przy czym, stwierdzone wady postępowania pierwszoinstancyjnego muszą być na tyle istotne, że nie mogą być one przez organ odwoławczy sanowane, w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego przewidzianego w art. 136 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie powodem uchylenia decyzji organu pierwszej instancji wskazywanym w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, było nieprzekazanie przez Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w P. wraz odwołaniem akt administracyjnych sprawy, a w konsekwencji brak możliwości ustalenia zasadniczej dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii statusu prawnego rodziny skarżącego – jako rodziny zastępczej spokrewnionej z dzieckiem bądź nie niespokrewnionej. W ocenie Sądu, przyczyny te w żadnym razie nie mogą być jednak uznane za wystarczające do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Nie są to bowiem uchybienia wskazujące na wadliwe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji, wykluczające możliwość zgodnego z prawem zastosowania norm prawa materialnego, tego wszak - nie dysponując aktami sprawy - Kolegium nie mogło stwierdzić. Odnoszą się one wyłącznie do niedopełnienia przez organ pierwszej instancji obowiązku przekazania tych akt wraz z odwołaniem, a więc czynności o charakterze materialnotechnicznym, realizowanych już po podjęciu rozstrzygnięcia w sprawie. Przy czym, co jest istotne, nie istniały w rozpoznawanej sprawie żadne obiektywne przeszkody faktyczne ani prawne, uniemożliwiające organowi drugiej instancji skompletowanie brakującego materiału dowodowego niezbędnego do jej rozpoznania i rozstrzygnięcia, co mogło nastąpić choćby poprzez zwrócenie się w tym zakresie ze stosownym wezwaniem do organu pierwszej instancji, tak jak miało to miejsce już po wniesieniu przez stronę skargi (vide: pismo Kolegium z 10.01.2012 r. nr [...]). Zważyć bowiem należy, że o ile obowiązkiem organu pierwszej instancji jest, w myśl art. 133 k.p.a., przekazanie organowi drugiej instancji odwołania wraz z aktami administracyjnymi sprawy, o tyle w sytuacji, gdy z obowiązku tego się on nie wywiąże, to rolą organu odwoławczego jest podjęcie z urzędu wszelkich niezbędnych działań zmierzających do ich uzyskania, a więc przede wszystkim wezwanie organu pierwszej instancji do ich nadesłania. Zaniechanie takich działań (co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie), a następnie powoływanie się na brak akt, jako przesłanki uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej oznacza, że rozstrzygnięcie to nie zostało poprzedzone jakimkolwiek postępowaniem wyjaśniającym i stanowi w istocie wyłącznie próbę uchylenia się organu od zajęcia merytorycznego stanowiska w sprawie. Taki zaś sposób procedowania i rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy, nie tylko narusza art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, ale przede wszystkim sprzeczny jest z istotą postępowania odwoławczego, którego celem jest powtórne rozpoznanie sprawy administracyjnej co do meritum w jej całokształcie. Nie do pogodzenia jest również z ustanowioną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, wyrażającą się w dążeniu organów władzy publicznej do rzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, oraz podważa zaufanie uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej, co z kolei stoi w sprzeczności z dyspozycją normy prawnej zawartej w art. 8 k.p.a. Przyczynia się także do nieuzasadnionego przedłużania postępowania administracyjnego, a przez to utrzymywania stanu niepewności co do sytuacji prawnej strony ubiegającej się o świadczenie. Z powyższych względów zaskarżona decyzja, nie mogła się ostać. Jednocześnie wyjaśnić należy, że z uwagi na formalny charakter zaskarżonej decyzji, Sąd nie mógł, dokonać merytorycznej oceny rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, a w konsekwencji zająć stanowiska co do poprawności zakwalifikowania przez ten organ rodziny zastępczej skarżącego jako rodziny zastępczej spokrewnionej, w rozumieniu art. 74 ust. 1 pkt 1 ustawy z 12 marca 2004 r. - o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175 poz. 1362 ze zm.), z pozostającym pod jej pieczą dzieckiem, o co wnosi skarżący, gdyż wykroczyłby wówczas poza granice sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Z tego też względu nie mogły być przedmiotem rozważań Sądu formułowane na tym tle zarzuty skargi. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznając ponownie sprawę w postępowaniu odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w pierwszym rzędzie dokona oceny akt administracyjnych, które zostały przesłane do Sądu wraz ze skargą T. J., pod względem ich kompletności, a w sytuacji stwierdzenia braków w przekazanej dokumentacji wezwie organ pierwszej instancji do ich uzupełnienia. Oceni skutki jakie dla rozpoznania sprawy ma wejście w życie z dniem 1 stycznia 2012 r. ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. Nr 149 poz. 887), której art. 218 pkt 16 uchylił art. 70-87a ustawy o pomocy społecznej. W zależności zaś od poczynionych ustaleń podejmie stosowne rozstrzygnięcie w sprawie wniesionego przez T. J. odwołania, którego treści skład orzekający nie przesądza.