II OSK 69/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kamiński (spr.), Sędziowie: sędzia NSA Barbara Adamiak, sędzia del. WSA Małgorzata Miron, , Protokolant : starszy asystent sędziego Anna Pośpiech-Kłak, po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej ... S.A. z siedzibą w Gdyni, ... Sp. z o.o. z siedzibą w Gdyni, ... Sp. z o. o. z siedzibą w Gdyni oraz R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 460/12 w sprawie ze skargi ... S.A. z siedzibą w Gdyni, ... Sp. z o.o. z siedzibą w Gdyni, ... Sp. z o. o. z siedzibą w Gdyni oraz R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2011 r. nr KOC/2427/Ar/11 w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 460/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi ... S.A. z siedzibą w Gdyni, ... Sp. z o.o. z siedzibą w Gdyni, ... Sp. z o.o. z siedzibą w Gdyni oraz R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2011 r., nr KOC/2427/Ar/11, w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję; a w pkt 2. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. W motywach wyroku Sąd powołał się na następujący stan sprawy: Decyzją z dnia 3 sierpnia 2007 r. Prezydent m.st. Warszawy orzekł o pobraniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości od R. K. w wysokości 2.727,62 zł, od ... S.A. w wysokości 64 674,36 zł, od ... Spółki z.o.o. w wysokości 2 398,81 zł i od ... Spółki z.o.o w wysokości 63 928,52 zł. Decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, które przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia 5 czerwca 2009 r. Prezydent m.st. Warszawy orzekł o pobraniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości od Ryszarda Krauze w wysokości 2.459,04 zł, od ... S.A. w wysokości 58.306, 10 zł, od ... Spółki z.o.o. w wysokości 2162,61 zł i od ... Spółki z.o.o w wysokości 57 633, 71 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia 20 maja 2010 r., uchyliło opisaną wyżej decyzję i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia 30 marca 2011 r. Zarząd Dzielnicy Wilanów Miasta Stołecznego Warszawy orzekł o pobraniu jednorazowej opłaty od: R. K. w kwocie 1.248,90 zł, ... Spółki Akcyjnej w wysokości 29.612, 57 zł, ... Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w wysokości 1098,35 zł, ... Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w wysokości 29 271,07 zł z tytułu wzrostu wartości prawa użytkowania wieczystego nieruchomości objętej KW 148955 oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr ... o powierzchni 20 000 ², położonej w rejonie ulicy K. i ulicy P.. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli ... S.A. w Gdyni, ... Spółka z.o.o. w Gdyni, ... Spółka z.o.o. w Gdyni i R. K.. Decyzją z dnia 20 grudnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, zw. dalej S.K.O., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu SKO w Warszawie stwierdziło, że zgodnie z art. 42 § 1 k.p.a., pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Zgodnie zaś z art. 45 k.p.a., jednostkom organizacyjnym i organizacjom społecznym doręcza się pisma w lokalu ich siedziby do rąk osób uprawnionych do odbioru pism. Organ przytoczył treść orzeczenia NSA z dnia 6 lipca 1999 r. iż, "Listonosz, doręczając jednostce organizacyjnej pismo, nie ma obowiązku sprawdzania, czy pismo odbiera uprawniona osoba. To znaczy, obowiązkiem jednostki organizacyjnej (osoby prawnej) jest takie zorganizowanie odbioru pism, by odbioru dokonywała osoba upoważniona". SKO w Warszawie stwierdziło, iż R. K.jest Prezesem Zarządu ... S.A. w Gdyni. Na adres spółki wysłano zawiadomienie o wszczęciu postępowania dla R. K., jako osoby fizycznej. Przesyłkę wysłano więc na adres miejsca pracy, skoro R.K. jest Prezesem Zarządu ... S.A. w Gdyni. To zaś, że na zwrotnym potwierdzeniu odbioru widnieje stempel ... S.A. nie zmienia, że przesyłka ta została skutecznie doręczona. Wobec tego - w ocenie SKO- brak jest podstaw do umorzenia postępowania względem R. K.. To samo, zdaniem organu, dotyczy ... Sp. z o.o. i ...Sp. z o.o. Listonosz nie miał bowiem obowiązku sprawdzania, czy pismo zawierające zawiadomienie o wszczęciu postępowania odbiera osoba uprawniona. Rzeczą tych stron, jako osób prawnych było takie zorganizowanie odbioru pism, aby czyniły to osoby upoważnione. A zatem, w ocenie organu i w tym przypadku nie ma podstaw do umorzenia postępowania względem ... Sp. z o.o. i O. W. Sp. z o.o. Następnie organ przywołał treść art. 36 ust 4 i 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647), art. 152 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651) oraz § 50 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109). SKO wywiodło, że wbrew twierdzeniom odwołujących się, organ I instancji w reakcji na ich pismo z dnia 28 stycznia 2011 r., zwrócił się pismem z dnia 10 lutego 2011 r. do autora operatu szacunkowego, aby ustosunkował się do zarzutów stron postępowania. Pismem z dnia 18 marca 2011 r. autor operatu szacunkowego przedstawił swoje stanowisko odnośnie zarzutów i zastrzeżeń sformułowanych przez pełnomocnika stron w piśmie z dnia 28 stycznia 2011 r. W piśmie tym, rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, iż podejścia i metody szacowania dokonał zgodnie z art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nadto, rzeczoznawca majątkowy wskazał dlaczego nastąpił wzrost wartości nieruchomości na skutek uchwalenia nowego planu. Objaśnił szczegółowo, że nowy plan zawiera bardziej szczegółowe określenie przeznaczenia szacowanej nieruchomości, co niewątpliwie wpłynęło na wzrost wartości nieruchomości. Zdaniem SKO rzeczoznawca majątkowy wskazał także w sposób prawidłowy nieruchomości, które wziął do porównania, jak również wykazał poprawnie kwestię kształtowania się cen analizowanych nieruchomości. W ocenie SKO, rzeczoznawca majątkowy słusznie także podniósł, iż nie ma możliwości, jak tego żądają odwołujący się, aby dobrać do analizy nieruchomości reprezentujące niemal pełne podobieństwo do nieruchomości wycenianej. Zdaniem SKO, rzeczoznawca majątkowy nie popełnił błędu w doborze nieruchomości do analizy. Wziął pod uwagę te, które obszarowo są najbardziej zbliżone do wycenianej nieruchomości. W tej sytuacji, w ocenie organu, nie można powiedzieć, aby w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 36 ust. 4 i art. 37 ust, 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 151 ust. 1, art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1 i art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także § 50 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli ... Spółka Akcyjna z siedzibą w Gdyni, ... spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Gdyni, ... spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Gdyni oraz R.K.. Skarżący zarzucili decyzji naruszenie przepisów postępowania, którym uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 43, art. 42 oraz art. 61 § 1 i § 4 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 4 oraz art. 37 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, iż doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania w miejscu pracy R. K. do rąk osoby trzeciej zostało dokonane prawidłowo i skutecznie, a w konsekwencji przyjęcie, iż doszło do skutecznego zgłoszenia roszczenia o zapłatę jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości, podczas gdy przepisy procedury administracyjnej nie przewidują doręczenia zastępczego w miejscu pracy, co oznacza, iż postępowanie nie zostało wszczęte prawidłowo, a tym samym nie doszło do zgłoszenia roszczenia w terminie 5 lat od dnia, w którym przedmiotowy plan miejscowy stał się obowiązujący; - art. 45 oraz art. 61 § 1 i § 4 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 4 oraz art. 37 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, iż doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania w stosunku do ... SA w Gdyni, ... sp. z o.o. w Warszawie, ... sp. z o.o. w Gdyni do rąk osób trzecich nie posiadających pełnomocnictw pocztowych, a tym samym do rąk osób nieuprawnionych zostało dokonane prawidłowo i skutecznie, a w konsekwencji przyjęcie, iż doszło do skutecznego zgłoszenia roszczenia o zapłatę jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości, podczas gdy przepisy procedury administracyjnej przewidują doręczenia jednostkom organizacyjnym wyłącznie do rąk osób uprawnionych, co oznacza, iż postępowanie nie zostało wszczęte prawidłowo, a tym samym nie doszło do zgłoszenia roszczenia w terminie 5 lat od dnia, w którym przedmiotowy plan miejscowy stał się obowiązujący; - art. 77 § 1 oraz art. 80 w z w. z art. 104 § 1 k.p.a., art. 37 ust. 1 oraz art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 4 pkt 16 i art. 152 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 50 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące wydaniem decyzji na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego w sposób niezgodny z wymienionymi przepisami, podczas gdy organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest przeanalizować operat szacunkowy stanowiący dowód w sprawie pod kątem jego poprawności oraz zgodności z obowiązującymi przepisami; Skarżący zarzucili także naruszenie prawa materialnego, tj. - art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie, skutkujące wydaniem skarżonej decyzji w oparciu o operat szacunkowy po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia w sytuacji, gdy jego aktualność nie została potwierdzona przez rzeczoznawcę majątkowego na podstawie przepisu art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami; - art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, iż uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Wilanowa Zachodniego spowodowało wzrost wartości nieruchomości, skutkujący wydaniem zaskarżonej decyzji. Powołując się na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej decyzji nr 9/2011 Zarządu Dzielnicy Wilanów Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 30 marca 2011 r. - w całości oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według 3 - krotności stawki minimalnej określonej rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymała argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu Wojewódzkiego skarga jest zasadna, ale z innych przyczyn, niż w niej wywiedziono. SKO rozpatrując sprawę dopuściło się naruszenia art. 15, art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 §. 3 k.p.a. bowiem odniosło się jedynie do zarzutu odwołania dotyczącego nieprawidłowości doręczenia zawiadomień o wszczęciu postępowania. Sąd Wojewódzki podzielił w tej części stanowisko organu, co do braku podstaw do stwierdzenia, że zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie dotyczącej jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zostały doręczone w sposób nieprawidłowy. W myśl art. 45 k.p.a. jednostkom organizacyjnym i organizacjom społecznym doręcza się pisma w lokalu ich siedziby do rąk osób uprawnionych do odbioru pism. Przepis ten zawiera więc dwie przesłanki skuteczności doręczenia, jedną związaną z adresem i drugą, związaną z osobą odbierającą. Jeśli ustawa lub oparty na niej statut nie stanowią inaczej, siedzibą osoby prawnej jest miejscowość, w której ma siedzibę jej organ zarządzający (art. 41 k.c.). Strony nie negują prawidłowości adresu na który wysyłana była korespondencja w toku postępowania. Druga przesłanka skuteczności doręczenia dotyczy osoby odbierającej. Skutek wywołuje jedynie doręczenie do rąk osoby uprawnionej do odbioru pisma. To właśnie spełnienie tej przesłanki jest przez strony, tj. PROKOM Investment S.A., KPNS Spółkę z.o.o. i Osiedle Wilanowskie Spółkę z.o.o. negowane. Sąd Wojewódzki zgodził się z poglądem zawartym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 1999 r., I SA/Po 1829/98, LEX nr 37900, że to na osobie prawnej ciąży obowiązek takiej organizacji pracy, by doręczanie pism w lokalu ich siedziby było możliwe a także, że osobę prawną obciąża takie zorganizowanie odbioru korespondencji, by odbioru dokonywała osoba upoważniona. Zaniedbania w tym zakresie obciążają podmiot, jeśli zatem nie ma osoby specjalnie upoważnionej do odbioru korespondencji, to za osobę upoważnioną należy uznać każdą osobę, która ze względu na swą funkcję w strukturze organizacyjnej podmiotu odbioru takiego faktycznie dokonuje. Uprawnienie do odbioru korespondencji nie musi zatem być oparte na zasadzie udzielonego w tym zakresie pełnomocnictwa. Niezasadny jest więc w tym zakresie zarzut skargi, że odbioru pisma w lokalu osoby prawnej może dokonywać jedynie osoba posiadająca pełnomocnictwo udzielone zgodnie z § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 9 stycznia 2004 r. w sprawie warunków wykonywania powszechnych usług pocztowych (Dz. U. nr 5, poz. 34). Sąd Wojewódzki zauważył, że powyższy akty wykonawczy został wydany w oparciu o art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 12 czerwca 2003 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. Nr 130, poz. 1188). Nadto Sąd dodał, że podnoszona przez skarżących okoliczność, iż rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 9 stycznia 2004 r. w sprawie warunków wykonywania powszechnych usług pocztowych jest aktem prawnym, który wszedł w życie w terminie późniejszym nie ma znaczenia w rozpoznawanej sprawie. K.p.a. ma rangę ustawy, a rozporządzenie na które powołują się skarżący jest aktem podustawowym. Z uwagi na hierarchiczność aktów prawnych nie mogło więc ono zmienić treści zapisów zawartych w k.p.a. Pełnomocnictwo o którym mówi § 18 ust. 1 rozporządzenia nie jest tożsame z pojęciem osoby uprawnionej do odbioru pism w rozumieniu art. 45 k.p.a. Przepis § 18 ust. 1 rozporządzenia dotyczy ustanowienia pełnomocnika procesowego i to zarówno przez osoby fizyczne jak i osoby prawne. Zapis § 18 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków wykonywania powszechnych usług pocztowych nie przesądza o każdoczesnej konieczności ustanowienia przez osobę prawną pełnomocnika do odbioru pism procesowych. Zgodnie bowiem z art. 45 k.p.a. to obowiązkiem jednostki organizacyjnej (osoby prawnej) jest takie zorganizowanie odbioru pism, by odbioru tego dokonywała osoba upoważniona. Uprawnienie do odbioru korespondencji nie musi zatem być oparte na zasadzie udzielonego w tym zakresie pełnomocnictwa. Ponadto zauważyć należy, że skarżący nie wykazali, iż doręczenie to nastąpiło do rąk osób nieuprawnionych. Ustosunkowując się do zarzutu skargi dotyczącego nieprawidłowego doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania dla R. K., Sąd Wojewódzki stwierdził, że doręczenie skarżącemu zawiadomienia o wszczęciu postępowania na adres miejsca pracy i odbiór tej przesyłki przez pracownika firmy, a nie skarżącego nie skutkuje jednoznacznym stwierdzeniem, iż postępowanie nie zostało w sprawie wszczęte. Sąd zwrócił uwagę, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego ma umożliwić stronom realizację uprawnień procesowych określonych przepisami k.p.a. przez podejmowanie przez nie czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej. Z tego też względu nie jest istotna forma tego powiadomienia, lecz fakt, czy strony zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania administracyjnego w określonej sprawie, a więc to, czy powzięły wiadomość o wszczęciu postępowania administracyjnego. Tymczasem skarżący nie kwestionował faktu, iż wiedział o wszczęciu postępowania, a jedynie podnosił, że uzasadnienie zostało mu doręczone w sposób nieprawidłowy. R. K. jest prezesem ... S.A., któremu to podmiotowi zostało doręczone w sposób prawidłowy zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie. W ocenie Sądu Wojewódzkiego nie było również podstaw do umorzenia postępowania, albowiem roszczenie zostało zgłoszone w terminie 5 lat, o którym mowa w art. 37 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W pozostałym zakresie SKO nie odniosło się w sposób merytoryczny do zarzutów zawartych w odwołaniu. Za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 1998r., IV SA 1130/96, LEX nr 43290 Sąd Wojewódzki powtórzył, że "Jedno zdanie, mające zastąpić uzasadnienie, nie niesie żadnej merytorycznej treści. Brak w motywach decyzji jakiegokolwiek ustosunkowania się do zarzutów odwołania ( ) pozwalających na ocenę prawidłowości decyzji organu I instancji uzasadnia nie tylko uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania odwoławczego, ale jednocześnie daje podstawę do stwierdzenia, że przy tego rodzaju postępowaniu pod znakiem zapytania pozostają gwarancje wynikające z zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.)." Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym "jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości." Zadaniem organu było więc rozważenie czy istnieje związek pomiędzy uchwaleniem planu miejscowego, a wzrostem wartości nieruchomości. Skarżący w odwołaniu zarzucali, że taki związek nie istnieje. Organ nie wypowiedział się w tym zakresie. Nie można bowiem uznać za prawidłowe rozważania SKO sprowadzające się jedynie do ogólnikowych stwierdzeń, iż biegły wskazał dlaczego nastąpił wzrost wartości nieruchomości na skutek uchwalenia nowego planu. Tym samym organ dopuścił się nienaruszenia art. 80 k.p.a. Skarżący w odwołaniu zarzucali, że operat szacunkowy został sporządzony z naruszeniem art. 152 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i § 50 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Podnieśli, iż w operacie szacunkowym została wyceniona wartość nieruchomości po uchwaleniu Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego rejonu Wilanowa Zachodniego podejściem porównawczym, przy zastosowaniu metody porównania parami. Natomiast zdaniem skarżących nie wyceniono wartości nieruchomości przed wejściem planu w życie. Zamiast tego wartość nieruchomości przed wejściem planu w życie została ustalona w ten sposób, że rzeczoznawca wziął pod uwagę wartość nieruchomości po uchwaleniu planu miejscowego, który skorygował współczynnikiem korygującym. Skarżący podnosili, że tego rodzaju metodologia wyceny nie jest przewidziana w ustawie o gospodarce nieruchomościami, a nadto w operacie nie przeanalizowano jakiejkolwiek transakcji mającej miejsce przed wejściem w życie planu miejscowego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest odniesienia się przez organ do opisanego wyżej kluczowego zarzutu stron. Przy czym to na organie ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie obowiązek oceny wartości operatu szacunkowego. Dotyczy to podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. Brak rozpatrzenia sprawy w tym zakresie spowodował naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, w związku z powyższym ocena zarzutów skargi odnosząca się do tych zagadnień przez Sąd Wojewódzki uznał jako przedwczesne. Zdaniem Sądu rozpatrując ponownie sprawę organ winien w sposób szczegółowy odnieść się do powyższych zarzutów odwołania, one bowiem stanowią istotę rozpatrywanej sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę SKO winno mieć na względzie, iż jest zobligowane do ponownego merytorycznego jej rozstrzygnięcia, a więc poczynienia stosownych ustalenia faktycznych, odniesienie się szczegółowo do meritum zagadnienia ze szczególnym uwzględnieniem zarzutów odwołania. Odnosząc się zaś do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to jest wydania decyzji w oparciu o operat szacunkowy po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia w sytuacji, gdy jego aktualność nie została potwierdzona przez rzeczoznawcę majątkowego Sąd stwierdził, że zarzut ten nie jest zasadny. Nie jest sporne, że SKO wydało decyzję w sytuacji, gdy upłynęło już 12 miesięcy od sporządzenia operatu szacunkowego bez potwierdzenia jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego, a co za tym idzie stanowiło to naruszenie art. 156 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a naruszenie prawa materialnego, aby skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji, musi mieć wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, nie można dopatrzyć się takiego wpływu, albowiem wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustalana jest na dzień jej sprzedaży (art 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Sąd nie zgodził się z zarzutem skarżących, iż do czasu nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 28 listopada 2003 r., art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wiązał obowiązek zapłaty opłaty planistycznej ze sprzedażą nieruchomości. Umowa z dnia 9 grudnia 2003 r. została zawarta w wykonaniu zobowiązania zawartego w warunkowej umowie sprzedaży z dnia 12 czerwca 2003 r. zmienionej umową z dnia 2 września 2003 r. Sąd zauważył, że co do zasady w systemie prawa polskiego mamy do czynienia z umowami przenoszącymi własność o podwójnym skutku (obligacyjno - rzeczowym). Wynika to wprost z art. 155 § 1 k.c., który stanowi, że "Umowa sprzedaży, zamiany, darowizny, przekazania nieruchomości lub inna umowa zobowiązująca do przeniesienia własności rzeczy co do tożsamości oznaczonej przenosi własność na nabywcę, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej albo że strony inaczej postanowiły." Takim szczególnym przepisem wyłączającym podwójny skutek umowy sprzedaży (przenoszącej własność) jest art. 157 § 1 k.c., który daje możliwość jej zawarcia pod warunkiem lub z zastrzeżeniem terminu. Zostaje wówczas wyłączony skutek rzeczowy w postaci przejścia własności. Do przeniesienia tego prawa, czyli osiągnięcia skutku rzeczowego umowy sprzedaży niezbędne jest dodatkowe porozumienie stron obejmujące ich bezwarunkową zgodę na przeniesienie własności (art. 157 § 2 k.c.). W sytuacji braku zawarcia takiego porozumienia w formie aktu notarialnego własność nieruchomości nie zostaje przeniesiona w drodze umowy sprzedaży. Nieuzasadnione więc jest twierdzenie skarżących, że organ orzekając o pobraniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości winien się oprzeć na umowie zobowiązującej, albowiem nie przenosiła ona prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 535 k.c. przez umowę sprzedaży sprzedawca zobowiązuje się przenieść na kupującego własność rzeczy i wydać mu rzecz. Przeniesienie własności nieruchomości nastąpiło dopiero po zawarciu umowy o skutku rzeczowym, tj. przenoszącej własność w wyniku wykonania zobowiązania zawartego w wykonaniu warunkowej umowy sprzedaży. Nie zmienia to jednak charakteru tej umowy, albowiem jak wynika z treści aktu notarialnego causę zawarcia umowy przenoszącej własność użytkowania wieczystego stanowiła warunkową umowa sprzedaży, a fakt rozbicia jej skutku na dwa akty prawne o charakterze rzeczowym i obligacyjnym, nie skutkuje zmianą charakteru, rodzaju umowy, pozostaje ona nadal umową sprzedaży. Skoro do przeniesienia prawa użytkowania wieczystego niezbędne było zawarcie umowy o skutku rzeczowym, a umowę taką stanowił akt notarialny z dnia 9 grudnia 2003 r. to zasadnie organ powołał się na nią w decyzji dotyczącej jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu Wojewódzkiego wnieśli ... Spółka Akcyjna z siedzibą w Gdyni, KPNS spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Gdyni... Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Gdyni oraz R. K., reprezentowani przez radcę prawnego. Zaskarżonemu wyrokowi w zakresie pkt 1 zarzucono: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: a) art. 155 § 1 oraz 156 w zw. z art. 535 k.c. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż umowa przenosząca prawo użytkowania wieczystego nie stanowi osobnego rodzaju umowy od umowy sprzedaży; b) art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 155 k.c. w zw. z art. 217 Konstytucji poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż zawarcie w dniu 9 grudnia 2003 r. umowy przenoszącej prawo użytkowania wieczystego stanowiło podstawę do ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej w ewidencji, jako działka nr ... o łącznej powierzchni 20.000 m², w obrębie 1-10-37, położonej przy ulicy K. i Pr. w Warszawie, dla której prowadzona jest księga wieczysta KW nr ..., spowodowanej uchwaleniem Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego rejonu Wilanowa Zachodniego; c) art. 37 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 3 w zw. z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 Konstytucji poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż doręczenie M. N. zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej w ewidencji, jako działka nr .. o łącznej powierzchni 20.000 m², w obrębie 1-10-37, położonej przy ulicy K. i P. w Warszawie, dla której prowadzona jest księga wieczysta KW nr ..., spowodowanej uchwaleniem Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego rejonu Wilanowa Zachodniego w terminie 5 lat od daty wejścia życie tego planu stanowiło skuteczne zgłoszenie roszczenia o zapłatę tej opłaty względem skarżącego R. K.; d) art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 156 ust. 3 w zw. z art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wydanie przez SKO decyzji z dnia 20 grudnia 2011 r. na podstawie operatu szacunkowego po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia bez potwierdzenia jego aktualności nie stanowi naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy prowadzonej przed tym organem; 2 naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 15 w zw. z 81 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji nr 9/2011 Zarządu Dzielnicy Wilanów Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 30 marca 2011 r. w sytuacji, gdy pozostawienie tej decyzji w obrocie prawnym spowoduje naruszenie w stosunku do skarżących zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego z uwagi na uniemożliwienie skarżącym przez ten organ ustosunkowania się do odpowiedzi rzeczoznawcy majątkowego na zarzuty wniesione do operatu szacunkowego; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 37 ust. 11 u.p.z.p. w zw. z art. 156 ust. 3 w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż wydanie przez SKO decyzji z dnia 20 grudnia 2011 r. na podstawie operatu szacunkowego po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia bez potwierdzenia jego aktualności, a zatem posłużenie się przez organ dokumentem, który nie mógł stanowić dowodu w tym postępowaniu nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy prowadzonej przed tym organem; Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Wojewódzkiemu, ewentualnie uchylenie wyroku Sądu Wojewódzkiego w zaskarżonej części oraz rozpoznanie skargi. Ponadto wniesiono o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i będąc związany był granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi. Rozpoznając w pierwszej kolejności zarzuty naruszenia przepisów postępowania, bo od prawidłowości postępowania, a tym samym prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy, zależy możliwość czynienia ocen materialnoprawnych, stwierdzić trzeba, że oba zarzuty naruszeń prawa procesowego nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Zarzut naruszenia art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 15 w zw. z 81 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji nr 9/2011 Zarządu Dzielnicy Wilanów Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 30 marca 2011 r. nie powoduje bowiem naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego ponieważ skarżący po uchyleniu przez Sąd Wojewódzki decyzji organu II instancji, mają możliwość ustosunkowania się w toku postępowania przed organem II instancji do odpowiedzi rzeczoznawcy majątkowego na zarzuty wniesione do operatu szacunkowego. Organ II instancji ma zaś nie tylko podstawy, ale i obowiązek prowadzenia postępowania wyjaśniającego w niezbędnym zakresie. Przepis art. 136 k.p.a. nie wyklucza takiej możliwości. Pamiętać też należy, że Sąd Wojewódzki uchylając zaskarżoną decyzję zasadnie ocenił, że organ II instancji nie odniósł się do większości zarzutów zgłaszanych w odwołaniu, zadaniem zaś organu odwoławczego jest nie tylko kontrola decyzji I instancji, lecz powtórne rozpoznanie sprawy. Dopiero zatem ocena zarzutów odwołania, w tym zastrzeżeń strony co do zgromadzonych dowodów może prowadzić albo do formułowania ocen końcowych, albo też, w przypadku uznania, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie do uchylenia tej decyzji. Bez dokonania takich ocen przez organ administracji przedwczesne byłoby uchylenie przez Sąd Wojewódzki decyzji organu I instancji. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 37 ust. 11 u.p.z.p. w zw. z art. 156 ust. 3 w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż wydanie przez SKO decyzji z dnia 20 grudnia 2011 r. na podstawie operatu szacunkowego po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia bez potwierdzenia jego aktualności po części tylko jest zasadny. W istocie bowiem operat ten został wykorzystany (bez potwierdzenia jego aktualności przez biegłego) przez organy administracji po upływie ww. terminu co też zostało zauważone przez Sąd Wojewódzki, który ocenił to jako naruszenie art. 156 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak jednak zasadnie ocenił to Sąd Wojewódzki uchybienie to miało charakter formalny i pozostawało bez wpływu na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. in fine). Wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustalana jest na dzień jej sprzedaży (art 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), a zatem odnosi się do zdarzenia przeszłego, wycena zaś jest dokonywana na podstawie danych transakcyjnych z tego okresu, które nie mogą już ulec zmianie. Racją prawną art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami było zaś dążenie do zachowania aktualności wyceny przy założeniu ewentualnych zmian w cenach transakcyjnych nieruchomości przyjmowanych do porównania. Z tych powodów należało uznać, że Sąd Wojewódzki prawidłowo ocenił, iż naruszenie ww. przepisu art. 156 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie miało wpływu na wynik sprawy. W uzasadnianiu skargi kasacyjnej, poza stwierdzeniem, iż brak potwierdzenia aktualności wyceny prowadzi do utraty wartości dowodowej przez operat nie wykazano, jaki rzeczywisty wpływ na wynik sprawy miało powyższe uchybienie. Nie okazały się też usprawiedliwione podstawy zarzutów dotyczących naruszeń prawa materialnego. Zarzuty sformułowane w petitum skargi kasacyjnej lit. a) i b) sprowadzają się w istocie do zakwestionowania, iż umowa przenosząca prawo użytkowania wieczystego nie stanowiła podstawy do ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, bazując zaś na przepisach art. 155 § 1, 156 w zw. z art. 535 k.c. w zw. z art. 217 Konstytucji wywodzi się, iż umowa przenosząca prawo użytkowania wieczystego nie stanowi osobnego rodzaju umowy od umowy sprzedaży, nie było zatem podstaw do zastosowania art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W polskim systemie prawnym do przeniesienia własności może dojść w drodze zawarcia dwóch umów, umowy zobowiązującej, następnie umowy rozporządzającej ponieważ zasada podwójnego skutku umowy przenoszącej własność jest względnie obowiązująca. Strony mogą bowiem zastrzec w umowie zobowiązującej do przeniesienia własności, że przeniesienie własności nastąpi na podstawie odrębnej umowy rzeczowej, gdy zaistnieje określone zdarzenie. Ponieważ jednak własność nieruchomości nie może być przeniesiona pod warunkiem ani z zastrzeżeniem terminu (art. 157 § 1 k.c.) wobec tego samodzielna umowa rozporządzająca, w której zastrzeżono by warunek lub termin byłaby nieważna. Natomiast umowa zobowiązująca do przeniesienia własności nieruchomości w razie zastrzeżenia w niej warunku lub terminu wywołać może jedynie skutek zobowiązujący. Spełnienie warunku lub nadejście terminu zastrzeżonego w takiej umowie powoduje, że powstaje roszczenie o dokonanie czynności przenoszącej własność nieruchomości (por. postanowienie SN z dnia 8 maja 1975 r., III CRN 51/75, Lex nr 7700). Niezbędna jest zatem dodatkowa czynność prawna, aby osiągnąć skutek przenoszący własność nieruchomości. Z tych przyczyn nie okazały się zasadne argumenty przytoczone w skardze kasacyjnej upatrujące w umowie zobowiązującej skutek w postaci sprzedaży przedmiotowej nieruchomości. Do skutku takiego doszło bowiem dopiero w wyniku zawarcia w dniu 9 grudnia 2003 r. umowy przenoszącej prawo użytkowania wieczystego, co, jak prawidłowo przyjęło Kolegium i Sąd Wojewódzki, stanowiło podstawę do ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Nie okazał się też zasadny zarzut naruszenia art. 37 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 3 w zw. z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 Konstytucji poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż doręczenie M. N. zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiło skuteczne zgłoszenie roszczenia o zapłatę tej opłaty względem skarżącego R. K.. Wskazać przede wszystkim należy, że art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym reguluje dwa zasadniczo odmienne następstwa uchwalenia bądź zmiany planu miejscowego. Ust. 1-3 określają prawa właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, a roszczenia tam opisane mają charakter cywilnoprawny. Natomiast ust. 4 określa zobowiązania ww. podmiotów związane z uchwaleniem planu, a opłata, o której tam mowa, ma charakter publicznoprawny. Stąd też nieporozumieniem jest traktowanie sprawy ustalenia tej opłaty w kategoriach cywilnoprawnych w tym odnoszenie procedury związanej z ustaleniem tej opłaty do zgłoszenia roszczenia cywilnego. Z tego też względu właściwe jest operowanie w takich sprawach pojęciami należącymi do prawa publicznego. Na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalana i pobrana jest opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Decydujące znaczenie dla określenia przedmiotu sprawy, w której wszczynane jest podstępowanie administracyjne ma zatem określona nieruchomość, której wartość jest ustalana w toku tej sprawy. Konsekwencją tego stanu rzeczy jest to, że dla wymierzenia opłaty jednorazowej, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wystarczające jest wszczęcie postępowania w tej sprawie przez właściwy organ przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Por Wyrok NSA z dnia z dnia 22 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 935/06, Lex nr 355483. W sprawie takiej mogą występować liczne strony. Decydujące jednak znaczenie dla dochowania terminu, o którym mowa ww. przepisie, ma data wszczęcia postępowania w tej sprawie. Zgodnie z treścią art. 61 § 4 k.p.a. o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Kodeks postępowania administracyjnego nie rozstrzyga zatem sposobu ustalania daty wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, za datę taką uznaje się dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono stronę. Por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 1981 r., sygn. akt SA 654/81, ONSA 1981/1/15. Postępowanie uznaje się zatem za wszczęte najpóźniej z datą doręczenia którejkolwiek ze stron zawiadomienia o jego wszczęciu. Nie ma zatem istotnego znaczenia, dla oceny daty rozpoczęcia postępowania to, że zawiadomienia o wszczęciu postępowania dotarły do pozostałych stron, w tym R. K., w późniejszym terminie. Może to mieć natomiast znaczenie dla oceny zachowania uprawnień procesowych tych stron, co w niniejszej sprawie nie jest przedmiotem sporu. Z powyższych względów nie można skutecznie zarzucić ocenom poczynionym w tej kwestii przez Sąd Wojewódzki naruszenia prawa, co czyni omawiany zarzut pozbawionym usprawiedliwionej podstawy. Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i z tych względów, na mocy art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.