II SA/Ol 233/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2012 r. sprawy ze skargi Parku Krajobrazowego na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie pozwolenia na budowę – umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Starosta P. decyzją z dnia 14 listopada 2011 r. zatwierdził projekt budowalny i udzielił M.B. i J.B. pozwolenia na budowę budynku mieszkalngo jednorodzinnego położonego w R. Decyzja ta została doręczona inwestorom (jako stronom postępowania) oraz do wiadomości burmistrzowi gminy, który ustalił warunki zabudowy i zagospodowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, powiatowemu organowi nadzoru budowlanego oraz Dyrektorowi Mazurskiego Parku Krajobrazowego w K. Ten ostatni złożył odwołanie od tej decyzji wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu powołał się na to, że nie zostało zakończone postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie ze skargi na decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Podał, że planowana inwestycja jest położona na terenie Mazurskiego Parku Krajobrazowego, obszarze Natura 2000 i w specjalnym obszarze ochrony siedlisk "Ostoja P. " i powołał się na zasadę przezorności, wyrażoną w art. 6 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Wojewoda pismem z dnia 9 grudnia 2011 r. wezwał wnoszącego odwołanie do wykazania interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji organu I instacnji, poprzez udokumentowanie w t. 7 dni prawa władania nieruchomościami, które w jego ocenie, znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu. Poinformowano, że po upływie terminu sprawa zostanie rozpoznana w oparciu o posiadany materiał dowodowy a także o treści art. 127 § 1 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071, ze zm., dalej jako: k.p.a.) oraz art. 28 ust. 2 ustawy dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz.1623 ze zm., dalej jako: Prawo budowlane). W odpowiedzi, Dyrektor Mazurskiego Parku Krajobrazowego w K. stwierdził, że badanie przymiotu strony jest kwestią drugoplanową, ponieważ Wojewoda powziął wiadomość o nieprawidłowości wydania decyzji przez organ I instancji, poprzez przedwczesne nadanie klauzuli prawomocnosci decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, podczas gdy nie zostalo jeszcze zakończone postępowanie odwoławcze. Ponadto powołano się na art. 105 i art. 107 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r.o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009 r.Nr 151, poz. 1220 ze zm. dalej: ustawa o ochronie przyrody), obligujące dyrektora parku karajobrazowego do ochrony przyrody i krajobrazu. Wojewoda W. decyzją z dnia 31 stycznia 2012r. umorzył postępowanie odwoławcze. Wskazano, że dla ustalenia kręgu podmiotow legitymujących się przymiotem strony, w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę, istotny jest obszar odziaływania obiektu. Mazurski Park Krajobrazowy nie wykazał, że jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości, na które planowana inwestycja mogłaby w jakikolwiek sposób oddzialywać. Ponadto organ odwoławczy wskazał, iż kwestia ochrony przyrody była rozważana na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy, w ktorej Mazurski Park Krajobrazowy był stroną. W skardze na tę decyzję Dyrektor Mazurskiego Parku Krajobrazowego wniósł o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji organu I instancji; nie godził się ze stanowiskiem organu, iż nie jest stroną w postępowaniu. Przymiot strony wywodził z, ciążących na nim, obowiązków dyrektora parku krajobrazowego, wynikających z art. 105 i art. 107 ustawy o ohronie przyrody. W odpowiedzi na skargę Wojewoda W. wniósł o jej odalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracycjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Sądowa kontrola działalności administracji publicznej polega na ocenie legalności zaskarżonego aktu, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Oznacza to, iż jedynym kryterium wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez sądy administracyjne, jest zgodność przedmiotu zaskarżenia z obowiązującym prawem. Zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Na wstępie wskazać należy, iż nieuprawnione jest stanowisko strony skarżącej, iż kwestia interesu prawnego w sprawie jest drugorzędna. W myśl art. 127 § 1 k.p.a. postępowanie odwoławcze może skutecznie inicjować wyłącznie strona. W pierwszej kolejności więc, przed rozpoznaniem środka zaskarżenia, na etapie postępowania wstępnego, obowiązkiem organu II instancji jest ocenić odwołanie pod względem formalnym, t.z.n., czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Dla oceny, czy odwołanie jest dopuszczalne z przyczyn podmiotowych konieczne jest ustalenie, czy pochodzi ono od uprawnionej osoby. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie niedopuszczalności odwołania w trybie art. 134 k.p.a. z przyczyn podmiotowych może mieć miejsce tylko wówczas, gdy ze złożonego odwołania wynika w sposób oczywisty, jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, że wnoszący je nie jest stroną postępowania. Ustalenie interesu prawnego, wynikającego z prawa materialnego, nie zawsze jest możliwe już na etapie postępowania wstępnego. Gdy zachodzi konieczność zbadania interesu prawnego odwołującego, tak jak miało to miejsce w rozpatrywanym przypadku, obowiązkiem organu II instancji jest zweryfikowanie tej okoliczności w toku postępowania rozpoznawczego, a w przypadku wyniku negatywnego, tj. w razie braku legitymacji odwołującego się - umorzenie postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 942/05, ONSAiWSA 2007/2/50, uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98, ONSA 1999/4/119, B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2006, str.597). Prawidłowo więc organ II instancji podjął czynności, zmierzające do wyjaśnienia, czy podmiot, który wniósł odwołanie, był do tego legitymowany. Zważyć należy, iż zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane ( Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz.1623 ze zm., dalej jako: Prawo budowlane) stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości, znajdujących się obszarze oddziaływania obiektu. Nie wystarczy więc powoływanie się na zarządzanie parkiem krajobrazowym, ale konieczne jest wykazanie praw, o których mowa w cytowanym art. 28 ust.2 Prawa budowlanego. Definicję obszaru oddziaływania obiektu ustawodawca zawarł w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, zgodnie z którym przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przez przepisy odrębne w niniejszej sprawie należy rozumieć regulacje zawarte w przepisach ustawy o ochronie przyrody oraz w aktach wykonawczych do tej ustawy. Prawo budowlane określa więc w sposób odmienny niż kodeks postępowania administracyjnego pojęcie strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Ustawodawca zawęził bowiem krąg stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wyłącznie do podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to, wynikające z przepisów odrębnych, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy przeanalizował legitymację Dyrektora Mazurskiego Parku Krajobrazowego w aspekcie przesłanek określonych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy wezwał wnoszącego odwołanie do udokumentowania w zakreślonym terminie prawa władania nieruchomościami, które w jego ocenie, znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu. Odwołujący się nie wykazał natomiast, że jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji. Powołanie się Dyrektora Mazurskiego Parku Krajobrazowego na art. 105 i 107 ustawy o ochronie przyrody należy uznać za niewystarczające. Zadania dyrektora parku krajobrazowego zostały określone w art. 105 ust. 4 tej ustawy i zgodzić się należy z tezą, że ukierunkowane są one na działania o charakterze społeczno-organizatorskim w zakresie ochrony przyrody, wartości historycznych i kulturowych. W orzecznictwie podnosi się natomiast, że "samo gospodarowanie parkiem krajobrazowym nie musi być równoznaczne z pełnieniem trwałego zarządu, o którym mowa w powołanym przepisie" (wyrok WSA w Olsztynie z 28 kwietnia 2011 r., II SA/Ol 110/11). Samo zarządzanie, gospodarowanie parkiem i wykonywanie zadań, wynikających z ustawy o ochronie przyrody nie jest bowiem równoznaczne z wykonywaniem trwałego zarządu, o którym mowa w art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Skoro wnoszący odwołanie nie wykazał we wniesionym środku zaskarżenia swojego prawa materialnego do dysponowania nieruchomościami, na które ewentualnie mogłaby oddziaływać sporna inwestycja, to organ II instancji zasadnie wezwał Dyrektora Mazurskiego Parku Krajobrazowego w K. do wykazania takiego prawa. Należy tu zwrócić uwagę, na treść art. 7 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011r. nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 6, poz. 18). Z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej (druk sejmowy nr 2987 z dnia 16 kwietnia 2010 r.) wynika, że celem tej nowelizacji było "zaktywizowanie stron", tak aby "nie przerzucały one całego ciężaru postępowania na organ prowadzący postępowanie, z drugiej zaś strony przyznaje im również prawo do aktywnego wpływania na wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy". Jest to tym bardziej konieczne w sytuacji, gdy to strona ma wykazać, że legitymuje się wymaganym przez art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, interesem prawnym. Strona skarżąca zignorowała wezwanie organu do wykazania interesu prawnego w sprawie twierdząc, iż jest to kwestia drugorzędna. W ocenie skarżącego, Wojewoda winien rozpatrzyć odwołanie już z tego powodu, iż powziął informację o wydaniu decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę w czasie, kiedy nie zostało jeszcze zakończone postępowanie sądowadministracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, którego dotyczy przedmiotowa inwestycja. Stanowisko skarżącego jest błędne. Wojewoda nie mógł przystąpić do merytorycznego rozpoznawania sprawy, zanim nie ustalił, czy postępowanie odwoławcze zostało skutecznie wszczęte przez uprawniony podmiot. Do merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ II instancji jedank nie doszło, ponieważ skarżący nie wykazał interesu prawnego, wobec czego postępowanie odwoławcze zostało umorzone. I tylko kwestia umorzenia postępowania przed organem II instancji była przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie. Organ zasadnie przyjął, iż podmiot, który wniósł odwołanie, nie wykazał intersu prawnego w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę udzielonego inwestorowi. Należy zwrócić uwagę, iż w sprawie, której przedmiotem jest pozwolenie na budowę, powoływanie się jedynie na zadania dyrektora parku krajobrazowego, związane z ochroną wartości przyrodniczych i krajobrazowych, jest niewystraczające do wykazania interesu prawnego, zważywszy na treść art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Należy pamiętać, iż przepisy ustawy o ochronie przyrody zawierają odmienne regulacje w zależności od formy ochrony przyrody. Z mocy ustawy przysługuje prawo wieczystego użytkowania nieruchomości, które zostały włączone w granice parku, parkom narodowym. Wynika to z art. 10 ust. 1b i ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. Jeśli chodzi o nieruchomości, położone w granicach parku krajobrazowego, to ustawodawca takich praw im nie przyznał. Oznacza to, że jeśli park legitymuje się prawem własności, użytkowania wieczystego lub zarządu, wywodzącymi się ze źródeł pozaustawowych, to winien to wykazać, a w niniejszej sprawie, mimo wezwania, tego nie uczynił. W rozpatrywanej sprawie Dyrektor Mazurskiego Parku Krajobrazowego nie wykazał dostatecznej inicjatywy i nie udowodnił, że przysługuje mu legitymacja do wniesienia odwołania. W tym stanie rzeczy Wojewoda zasadnie umorzył postępowanie odwoławcze uznając, iż podmiot wnoszący odwołanie nie wykazał, iż ma interes prawny w rozumieniu art. 28 ust.2 Prawa budowlanego. Zatem, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 1270) skargę należało oddalić.