II SA/Kr 167/12

Sygn. akt II SA/Kr 167 /12 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 9 maja 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie : WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Krystyna Daniel Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2012 r. sprawy ze skargi A.W. i K.W. na postanowienie Wojewody z dnia 2 listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania skargę oddala Postanowieniem z dnia [...]sierpnia 2011 r. znak: [...] Prezydent Miasta K. działając na podstawie art. 97 § 1 ust. 4 w związku z art. 101, art. 103 oraz art. 123 k.p.a. zawiesił urzędu postępowanie w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji pod nazwą: "Rozbudowa, przebudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na cele mieszkalne wraz z wewnętrznymi instalacjami: wod-kan, c.o., elektryczną oraz podłączeniem podziemnego zbiornika wybieralnego kanalizacji deszczowej i wewnętrzną elektryczną linią zasilającą na działce nr 1 obr. [...] w K. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 8 czerwca 2011 r. wpłynął wniosek J.K. w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji. W toku przedmiotowego postępowania strona postępowania R.B. w piśmie z dnia 4 lipca 2011 r. poinformował organ, iż na jego wniosek toczy się w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w K. dla Powiatu Ziemskiego postępowanie w związku z prowadzonymi (na terenie działki objętej wnioskowaną inwestycją) pracami rozbiórkowymi wykraczającymi poza zakres uzyskanej decyzji na rozbiórkę. Ponadto R.B. w przytoczonym powyżej piśmie poinformował, iż dla przedmiotowej inwestycji dla której inwestor przedłożył ostateczną decyzję o ustaleniu warunków zabudowy z dnia 29 grudnia 2009 r. w Samorządowym Kolegium Odwoławczym toczy się ponowne postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji o warunkach zabudowy. W związku z faktem, iż od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2011 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z dnia 29 grudnia 2009 r. został złożony wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., wydana w dniu 10 marca 2011 r. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie jest decyzją ostateczną. Ze względu na fakt, iż stwierdzenie nieważności decyzji nie ogranicza się tylko do eliminowania decyzji z obrotu prawnego, ale powoduje uznanie, iż decyzja od samego początku nie była zdolna do wywołania skutków prawnych (była nieważna), a przesłanki stwierdzenia nieważności są tego rodzaju, że ich wystąpienie powoduje najdalej idące skutki prawne w indywidualnej sprawie, organ stwierdził, że postępowanie toczące się w Kolegium stanowi zagadnienie wstępne warunkujące zawieszenie postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji. W związku z powyższym w myśl przepisu art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a. organ zawiesił przedmiotowe postępowanie z urzędu do czasu zakończenia postępowania prowadzonego przez Kolegium w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dnia 29 grudnia 2009 r. Zażalenie na to postanowienie złożył J.K. zarzucając organowi wydanie postanowienia z rażącym naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz naruszeniem art. 16 k.p.a. zarówno w obowiązującym brzmieniu, jak i w brzmieniu obowiązującym na dzień 10 marca 2011 r. W zażaleniu podniesiono, że związek zagadnienia wstępnego, o jakim mowa w art. 97 k.p.a. ze sprawą merytoryczną wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda dla wydania decyzji w prowadzonej sprawie przez organ. Ostateczna decyzja z dnia 29 grudnia 2009 r. funkcjonuje w obrocie prawnym, a jej moc prawna nie jest niczym ograniczona. Postępowanie w sprawie nieważności w/w decyzji nie stwarza takiego stanu, iż brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Kolegium jest bezwzględną przeszkodą dla wydania decyzji w prowadzonej sprawie bowiem decyzja z dnia 29 grudnia 2009 r. jest decyzją obowiązującą, zatem rozpatrzenie wniosku w sprawie pozwolenia na budowę nie doznaje żadnych merytorycznych przeszkód. Postępowanie w sprawie nieważności jest postępowaniem szczególnym, odrębnym, kierującym się specjalnymi zasadami, a stwierdzenie nieważności jest możliwe jedynie wtedy kiedy zostanie przełamane domniemanie ważności i trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Postanowieniem z dnia [...]listopada 2011 r. znak; [...]Wojewoda [...]działając na podstawie art. 138 § 2, w związku z art. 123 k.p.a. oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) – uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że analiza akt sprawy wykazała, że decyzja Prezydenta Miasta K. z [...] grudnia 2009 r. o ustaleniu warunków zabudowy jest decyzją ostateczną, nie została wzruszona w toku instancji, pozostaje w obrocie prawnym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją wydaną w dniu [...] marca 2011 r. odmówiło stwierdzenia nieważności w/w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy stwierdzając, że nie zachodzą podstawy z art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 5 k.p.a. Zdaniem Kolegium złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] marca 2011 r. nie stanowi zagadnienia wstępnego w sprawie pozwolenia na budowę. Kolegium zaznaczyło także, iż nie nastąpiło wstrzymanie wykonania w/w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji winien ocenić istnienie "zagadnienia wstępnego" dla ewentualnego zawieszenia postępowania uwzględniając przejęte wyjaśnienia i interpretacje tego pojęcia. Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli A.W. i K.W. zarzucając naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nietrafne przyjęcie, jakoby postępowanie dotyczące eliminacji z obrotu prawnego decyzji wiążącej organ architektoniczno-budowlany przy wydawaniu pozwolenia na budowę miało nie stanowić zagadnienia wstępnego w sprawie o wydanie tegoż pozwolenia na budowę. Zarzucili także naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez uchylenie postanowienia mimo, iż było ono zgodne z przepisami prawa. Skarżący podnieśli, że w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę istotne znaczenie mają wszelkie postępowania mogące skutkować wzruszeniem takiej decyzji. Nie ma przy tym znaczenia sam fakt, że pomimo wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie traci przymiotu ostateczności, bowiem wszczęcie i prowadzenie takiego postępowania wywołuje samo przez się stan wątpliwości, co do dalszego bytu objętej nim decyzji. Organ wydający pozwolenie na budowę nie może zaś mieć wątpliwości , co do prawnego bytu decyzji, która wiąże go bezwzględnie przy rozpoznawaniu sprawy. W związku z tym prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji pozostaje w bezpośrednim związku przyczynowym z kwestią wydania pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Przepis art. 151 mówi z kolei, iż w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przedmiotem kontroli sądowej w rozpatrywanej sprawie jest kwestia prawidłowości rozstrzygnięcia Wojewody w przedmiocie uchylenia postanowienia Prezydenta Miasta K. o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie wydania pozwolenia na budowę, z uwagi na złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z dnia 29 grudnia 2009 r. Istota problemu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy orzeczenie, które podjęte zostanie po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozstrzygnięcie sprawy zakończonej wydaniem decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o ustalenia warunków zabudowy stanowi kwestię prejudycjalną dla postępowania prowadzonego w sprawie pozwolenia na budowę. Wskazać należy stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" judykatura rozumie sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, którego organ nie może rozstrzygnąć w ramach własnych kompetencji. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia wstępnego zagadnienia prawnego (prejudycjalnego) przez inny organ lub sąd, wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi więc istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania jest niedopuszczalne. Oznacza to, iż nie każda kwestia, która w przekonaniu strony, czy też organu stanowi zagadnienie wstępne, takim zagadnieniem jest w istocie i obliguje organ do zawieszenia postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji zawieszając postępowanie zobowiązany był przede wszystkim ustalić zależność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy prowadzonej przez niego i dotyczącej wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a zagadnieniem wstępnym za które uznano wynik postępowania nadzwyczajnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 maja 2008 r., II OSK 1698/07 zależność w ten sposób wykazana musi być bezpośrednia. Natomiast gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego. W ocenie sądu złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2011 r. którą Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z dnia 29 grudnia 2009 r. nie spełnia wymogów zagadnienia wstępnego w sprawie pozwolenia na budowę. Sąd podziela w tej kwestii stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Kwestia zakończenia postępowania dotyczącego ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, nie dotyczy przesłanki istotnej dla sprawy wydania pozwolenia na budowę. Samo złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie może zatem prowadzić do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem sądu także samo złożenia podania o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy a zatem prowadzenie takiego postępowania (podobnie jak innych postępowań mających na celu eliminację z obiegu prawnego decyzji ostatecznej) nie jest zagadnieniem wstępnym w stosunku do toczącego się postępowania o pozwolenie na budowę. Postępowanie to toczy się w oparciu o decyzję ostateczną i zgodnie z ogólnymi zasadami jakimi rządzi się postępowanie administracyjne, szybkość tego postępowania jest jedną z podstawowych przesłanek do której obowiązany jest stosować się organ administracji. Zawieszenie postępowania jest instytucją zwalniająca to postępowanie i dlatego powinna być stosowana ze szczególną ostrożnością. Uznając zasadnym pogląd, iż wszczęcie postępowania nadzwyczajnego mającego na celu eliminacje decyzji ostatecznej o warunkach zabudowy jest prejudykatem w stosunku do postępowania o pozwolenie na budowę uznać by należało, iż możliwym jest blokowanie tego postępowania bez granic czasowych. Wnioski o wszczęcie takiego postępowania można bowiem ponawiać, obligując organ administracji architektoniczno - budowlanej do prowadzenie takiego postępowania nawet wielokrotnie, co mogłoby skutecznie, na długi okres zablokować postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę. Pogląd też taki jest zatem nie do zaaprobowania. W tym stanie rzeczy, skoro dokonana kontrola nie wykazała, aby zaskarżone postanowienie naruszało prawo, na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji