I OSK 2111/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) Sędziowie NSA Jolanta Rudnicka del. WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Skarbu Państwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 2125/11 w sprawie ze skargi A. R. i E. P. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 maja 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2125/11, po rozpoznaniu skargi A. R. i E. P., uchylił decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] sierpnia 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] lipca 2011 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: A. I., działając w imieniu i na zlecenie B. R., T. R. i E. P. wystąpił do Wojewody Opolskiego z wnioskami z dnia 31 grudnia 2008 r. o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Do wniosku A. I. dołączył pełnomocnictwo udzielone przez B. R. W dniu 27 sierpnia 2009 r. A. R. oraz E. P. dołączyli do akt sprawy podpisane własnoręcznie oświadczenie o miejscach zamieszkania na obecnym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, oświadczenia o dotychczasowym stanie realizacji prawa do rekompensaty, uwierzytelnione kserokopie dowodów osobistych, uwierzytelnioną kserokopię Karty Ewakuacyjnej wydanej na nazwisko R. K. Ponadto na podstawie załączonego do akt sprawy pełnomocnictwa E. P. została upoważniona przez A. R. do reprezentowania wobec wszelkich władz, urzędów, sądów oraz do odbierania wszelkich pism i korespondencji w sprawie realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Pismem z dnia 11 maja 2011 r. Wojewoda Opolski zwrócił się do A. I. z pytaniem czy posiada pełnomocnictwo do występowania w imieniu A. R. i E. P. W odpowiedzi na powyższe pismo A. I. poinformował Wojewodę Opolskiego, że pełnomocnictwo do reprezentowania otrzymał wyłącznie od B. R. Natomiast nie dysponuje pełnomocnictwem od A. R. i E. P., a wniosek składał na ich korzyść bez pełnomocnictwa. Wojewoda Opolski decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie prowadzone wobec E. P. i A. R. w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem A. R. i E. P. złożyli odwołanie. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. po rozpatrzeniu odwołania A. R. i E. P., utrzymał w mocy decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] lipca 2011 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że A. I. nie legitymował się pełnomocnictwem, które powinno zostać udzielone przez A. R. i E. P. Pełnomocnictwa nie posiadał on ani w momencie składania wniosku, ani też nie otrzymał takiego pełnomocnictwa w toku postępowania administracyjnego. Organ musi bowiem zostać zawiadomiony o fakcie ustanowienia pełnomocnika w danej, konkretnej sprawie (pełnomocnictwo ma być złożone do akt), nie może domniemywać jego istnienia. Minister zaznaczył, że wniosek z dnia 31 grudnia 2008 r. został złożony przez pełnomocnika procesowego posiadającego tytuł adwokata a zatem profesjonalny pełnomocnik powinien dokładnie znać zasady należytego i skutecznego legitymowania się pełnomocnictwem. Reprezentowanie innych podmiotów przed organami administracyjnymi oraz sądami należy bowiem do istoty wykonywanej przez niego działalności. Skarżący w treści odwołania wskazali, że na każdym etapie postępowania swoim aktywnym zachowaniem w sprawie potwierdzali czynność prawną jaką było złożenie wniosku przez A. I. Między innymi przez dołączenie do akt sprawy oświadczeń o dotychczasowym stanie realizacji prawa do rekompensaty, oświadczeń o dotychczasowych miejscach zamieszkania na obecnym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz uwierzytelnionych kserokopii dowodów osobistych, co zdaniem skarżących, konwaliduje czynności dokonane na ich rzecz przez adw. I. Odmienne twierdzenie prowadziłoby do obejścia przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1618) określającego termin do złożenia wniosku w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty. Organ odwoławczy stwierdził, że w aktach sprawy, wbrew twierdzeniom skarżących, brak jest jakiegokolwiek pisma, w którym A. R. lub E. P. udzielaliby organowi wyjaśnień lub odpowiedzi dotyczących prowadzonego postępowania administracyjnego. Nie sposób zatem stwierdzić, że A. R. i E. P. wystąpili z wnioskiem o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Reasumując, Minister podzielił stanowisko organu I instancji uznając, że A. R. oraz E. P. nie potwierdzili w sposób wyraźny czynności dokonanej przez działającego bez umocowania A. I. W tej sytuacji wnioski nie zostały złożone skutecznie, nie wszczynały one postępowania w stosunku do wyżej wskazanych osób. Od decyzji Ministra Skarbu Państwa A. R. i E. P. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie art. 7, 8, 9, 63 § 3, 64 § 2, 105 § 1 k.p.a. oraz art. 7 ust. 1 i art. 9 ustawy z dnia 8 lipca 2005r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając decyzje organu I i II instancji zwrócił uwagę, że art. 64 § 2 k.p.a. zobowiązuje wnoszącego podanie do uzupełniania braków formalnych podania. W procedurze administracyjnej brak zaś przepisów wskazujących na instytucję późniejszego zatwierdzania wniesienia podania przez stronę. Wobec tego brak dołączenia do wniosków stosownych pełnomocnictw dla A. I. zobowiązywał Wojewodę Opolskiego do zastosowania trybu z art. 64 § 2 k.p.a. przez wezwanie wnoszącego podania do złożenia w ustawowym terminie pełnomocnictw do działania w imieniu skarżących. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wadliwie Wojewoda Opolski wydał decyzję kończącą postępowanie w sprawie, w sytuacji gdy w aktach brak jest umocowania dla osoby składającej wnioski o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Nieuzupełnienie braków formalnych wniosków nie świadczy bowiem o bezprzedmiotowości postępowania. Sąd zwrócił uwagę, że podanie obarczone brakiem formalnym nie wszczyna postępowania administracyjnego, a zatem w takiej sytuacji nie ma podstaw do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Sąd I instancji nie zgodził się ze skarżącymi, że pełnomocnik może działać w imieniu stron bez pisemnego umocowania na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego oraz, że organ mógł zwrócić się do skarżących z wezwaniem do potwierdzenia czynności dokonanej przez działającego bez umocowania. W postępowaniu administracyjnym nie mają zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego o prowadzeniu cudzych spraw bez zlecenia, w tym art. 752 k.c., ponieważ żaden przepis procedury administracyjnej nie odsyła do stosowania tych przepisów w postępowaniu administracyjnym, a nie można przyjąć, że potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje w ramach stosunków cywilnoprawnych (art. 1 k.c.). W tym stanie rzeczy Sąd I instancji uznał, że wydanie decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego było przedwczesne i w związku z tym nastąpiło z naruszeniem przepisu art. 105 § 1 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji za naruszającą przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy uznano decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] sierpnia 2011 r. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Minister Skarbu Państwa, zarzucając naruszenie: 1) prawa materialnego - art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przejawiające się uznaniem, że w przypadku braku złożenia wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty w terminie do dnia 31 grudnia 2008 r. brak jest bezprzedmiotowości postępowania, podczas gdy dalsze prowadzenie takiego postępowania jest bezprzedmiotowe, gdyż brak jest podstaw do uwzględnienia żądania wniosku z uwagi na uchybienie przez wnioskodawców terminowi prawa materialnego; 2) prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przejawiające się uchyleniem decyzji obu organów administracji publicznej w przypadku, gdy Minister Skarbu Państwa nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy i poprawnie zastosował art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w świetle okoliczności faktycznych sprawy; 3) prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. oraz art. 105 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przejawiające się uznaniem, że w niniejszej sprawie organ administracji publicznej nie wzywał w trybie art. 64 § 2 k.p.a. pełnomocnika wnioskodawców do uzupełnienia braków formalnych poprzez załączenie pełnomocnictw od A. R. i E. P., podczas gdy organ wystosował takie wezwanie, a wnioskodawcy nie umocowali A. I. do występowania w ich imieniu, co skutkowało nieskutecznym wniesieniem wniosku (podania) czego konsekwencją, jest bezprzedmiotowość dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie (art. 185 § 1 P.p.s.a.); a w przypadku, gdy nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego: 2) o rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi skarżącego na decyzje Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] sierpnia 2011 r. (art. 188 P.p.s.a.); a ponadto o: 3) zasądzenie od skarżących na rzecz Ministra Skarbu Państwa kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: skarga kasacyjna jest niezasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), cytowaną dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Nie zasadny jest zarzut naruszenia prawa procesowego, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. oraz art. 105 § 1 k.p.a. Trafnie Sąd I instancji podkreślił, że jeżeli do wniosku nie zostało dołączone pełnomocnictwo, to zgodnie z utrwalonym poglądem w orzecznictwie sądów administracyjnych, był to brak formalny, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a. i rzeczą organu było wezwanie wnoszącego pismo do złożenia pełnomocnictwa na piśmie w terminie siedmiu dni a następnie w razie bezskuteczności wezwania pozostawienie pisma bez rozpoznania. por. również w szczególności wyrok NSA z dnia 16 marca 2010 r., I OSK 1701/09; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2006 r., II OSK 941/05; Umarzając postępowanie organy naruszyły art. 105 §1 k.p.a. co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z materiału aktowego wynika, że organ nie wzywał adw. A. I. do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez złożenie pełnomocnictwa od A. R. i E. P. pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, lecz jedynie zwrócił się z pytaniem czy adwokat jest w posiadaniu pełnomocnictwa od wymienionych osób. Zasadnie Sąd I instancji wskazał, że nie uzupełnienie braków formalnych wniosku nie świadczy o bezprzedmiotowości postępowania zatem nie daje podstaw do jego umorzenia na podstawie art. 105 k.p.a. lecz jedynie do pozostawienia podania bez rozpoznania co stanowi czynność materialnotechniczną. Nie jest także skuteczny zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 5 ust 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.) zwanej dalej ustawą. Zauważyć należy, że z treści art. 5 ust. 1 ustawy określającego termin złożenia wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty do dnia 31 grudnia 2008 r., nie wynika, że oświadczenie, o którym mowa w art. 3 ust. 2 wskazujące osobę uprawnioną do rekompensaty, powinno zostać złożone nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r., złożone zaś po tym terminie jest bezskuteczne. Powołany przepis określa jedynie termin złożenia stosownego wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Określony we wskazanym przepisie termin nie ma natomiast zastosowania do wskazania, o którym mowa w art. 3 ust. 2 tejże ustawy. Zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty w przypadkach, o których mowa w art. 3 tej ustawy, składa współwłaściciel lub spadkobierca, lub wskazana osoba uprawniona do rekompensaty. Ustawodawca w przepisie tym nie zawarł wymogu, aby wniosek w terminie określonym w art. 5 ust. 1 ustawy złożyli wszyscy spadkobiercy. Zatem należy wywieść, że złożenie wniosku w terminie przez jednego ze spadkobierców odnosi skutek wobec pozostałych spadkobierców. Zatem z literalnej wykładni przepisu art. 5 ust. 2 powołanej ustawy nie wynika, że stosowne wnioski o potwierdzenie prawa do rekompensaty, muszą zostać złożone od razu przez wszystkich uprawnionych we wskazanym w ustawie terminie. W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego oznacza to, że stosowny wniosek może zostać złożony przez jeden uprawniony podmiot. Obowiązkiem organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie jest natomiast ustalenie wszystkich stron postępowania. Stosownie do art. 3 ust. 2 powołanej ustawy, w przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych spadkobierców, jeżeli spełniają wymóg określony w art. 2 pkt 2 ustawy. Wskazanie osoby uprawnionej do rekompensaty następuje przez złożenie oświadczenia z podpisem poświadczonym notarialnie lub przed organem administracji publicznej albo przez złożenie oświadczenia w polskiej placówce konsularnej. Wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty w przypadkach, o których mowa w art. 3, składa współwłaściciel lub spadkobierca, lub wskazana osoba uprawniona do rekompensaty. Oznacza to, że ustawa o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej zawęża krąg osób uprawnionych, które mogą wystąpić ze stosownym wnioskiem do właścicieli mienia i ich spadkobierców. Z akt sprawy wynika, że w rozpoznawanej sprawie pełnomocnik B. R. adw. A I. złożył wniosek w dnia 31 grudnia 2009r. o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przez K. R. Oznacza to że B. R. działająca przez pełnomocnika składając wniosek w ustawowym terminie nie działała wyłącznie we własnym imieniu, lecz także w imieniu pozostałych spadkobierców. Wobec tego uznać należy, że zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku przepisów art. 5 ust.1 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, są nieusprawiedliwione. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.