II SA/Wa 1971/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska - Matusiak Sędziowie WSA Andrzej Góraj (spr.) Eugeniusz Wasilewski Protokolant referent stażysta Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2012 r. sprawy ze skargi R. D. na decyzję Dowódcy Operacyjnego Sił Zbrojnych z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty należności zagranicznej oraz dodatkowego wynagrodzenia oddala skargę. Dowódca [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - dalej: kpa, art. 102 i art. 25 oraz art. 88 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych z dnia 11 września 2003 r. (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 z późn. zm.) w związku z § 15 ust. 1 pkt 12 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 czerwca 2004 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa (Dz. U. z 2004 r. Nr 162, poz. 1698) w zw. z art. 8 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2009 r. Nr 79, poz. 669) oraz § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 07 kwietnia 2004 r. w sprawie wypłacania żołnierzom zawodowym dodatkowego wynagrodzenia (Dz. U. z 2004 r. Nr 108, poz. 1141), po rozpatrzeniu wniosku [...] R. D. – pełniącego służbę w [...], odmówił ww.: 1) wypłaty należności zagranicznej w miesięcznej wysokości, określonej przy zastosowaniu mnożników najniższego uposażenia przewidzianego dla żołnierza zawodowego skierowanego do wykonywania zadań na stanowisku służbowym przewidzianym dla [...] za okres [...]; 2) wypłaty dodatkowego wynagrodzenia za czasowe pełnienia obowiązków służbowych za okres [...]. W uzasadnieniu Dowódca [...] wskazał, że żołnierzowi zawodowemu w czasie wykonywania obowiązków służbowych poza granicami państwa przysługują należności pieniężne enumeratywnie wymienione w art. 102 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 z późn. zm.) – zwanej dalej ustawą pragmatyczną, oraz obowiązującym w dacie pełnienia przez stroną służby poza granicami państwa, rozporządzeniu Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 czerwca 2004 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1698 z późn. zm.). W ocenie organu I instancji, skoro ww. akty normatywne nie zawierały zapisu o możliwości wypłaty żołnierzowi zawodowemu wynagrodzenia za dodatkowe czasowe pełnienie obowiązków służbowych, to brak jest podstaw prawnych do wypłaty przedmiotowej należności pieniężnej. Dowódca wyjaśnił, że strona została skierowana rozkazem Szefa Sztabu Generalnego WP nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. do wykonywania zadań na stanowisku [...] w sekcji [...] o stopniu etatowym [...]. Tym samym, przysługiwała jej należność zagraniczna z zastosowaniem mnożnika [...] przewidzianego dla stanowiska o stopniu etatowym [...]. Organ I instancji stwierdził, że nawet gdyby istniały podstawy prawne do wypłaty należności pieniężnej za dodatkowe czasowe pełnienie obowiązków, to w przypadku strony nie doszło w ogóle do czasowego powierzenia obowiązków służbowych. Na podstawie § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 07 kwietnia 2004 r. w sprawie wypłacania żołnierzom zawodowym dodatkowego wynagrodzenia (Dz. U. 108, poz. 1141 z późn. zm.), powierzenie żołnierzowi zawodowemu czasowego pełnienia obowiązków służbowych na określonym stanowisku służbowym oraz dzień objęcia i zwolnienia z tych obowiązków, a także wysokość dodatkowego wynagrodzenia określa, w rozkazie dziennym lub decyzji, dowódca jednostki wojskowej, o którym mowa w art. 104 ustawy pragmatycznej. Organ I instancji podniósł, że w przypadku wnioskodawcy powyższy warunek nie został spełniony, gdyż zgodnie z pkt [...] rozkazu Dowódcy [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. nie został on wyznaczony na inne (dodatkowe) stanowisko służbowe, a jedynie został odpowiedzialny za prowadzenie [...] oraz [...]. Pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. R. D. złożył odwołanie od ww. decyzji, wnosząc o: 1) jej uchylenie w całości i przyznanie uposażenia za okres [...], odpowiadającemu uposażeniu na stanowisku o STE: [...]; 2) względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przyznanie odwołującemu uposażenia dodatkowego z tytułu dodatkowego pełnienia obowiązków na stanowisku wskazanym wyżej; 3) względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Dowódca Operacyjny Sił Zbrojnych, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 24, 25, 102 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 z późn. zm.), decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję Dowódcy [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że ze względu na datę złożenia przez [...] R. D. wniosku, tj. [...] grudnia 2009 r., sprawa ww. powinna zostać rozpatrzona na podstawie art. 24 i 102 ustawy pragmatycznej w brzmieniu obowiązującym przed zmianą dokonaną ustawą z dnia 24 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 79, poz. 669 z późn. zm.), która weszła w życie w dniu 01 stycznia 2010 r., albowiem zgodnie z art. 8 ww. ustawy, sprawy wszczęte i niezakończone ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych. W związku z art. 9 ust. 2 powyższej ustawy należało również zastosować nieobowiązujące już rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 czerwca 2004 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1698 z późn. zm.). Organ II instancji wyjaśnił, że biorąc pod uwagę kolejne przepisy przejściowe, tj. § 30 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 2010 r. w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa (Dz. U. Nr 184, poz. 1237 z późn. zm.), sprawa powinna zostać rozstrzygnięta na podstawie przepisów poprzednio obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 maja 2004 r. w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa (Dz. U. Nr 140, poz. 1479 z późn. zm.). W ocenie Dowódcy Operacyjnego Sił Zbrojnych, organ I instancji, rozstrzygając wniosek strony, prawidłowo zastosował ww. akty normatywne. Organ odwoławczy podniósł, iż zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy pragmatycznej, żołnierze zawodowi otrzymują uposażenie i inne należności pieniężne określone w ustawie. Natomiast w myśl art. 72 ust. 1 ww. ustawy, uposażenie żołnierzy zawodowych składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia. W art. 72 ust. 2 ww. ustawy określono zaś, że z tytułu pełnienia zawodowej służby wojskowej żołnierz zawodowy otrzymuje tylko jedno uposażenie. Zgodnie z art. 24 ustawy pragmatycznej oraz § 5 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 maja 2004 r. w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa (Dz. U. Nr 140, poz. 1479 z późn. zm.), do pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa kieruje Szef Sztabu Generalnego WP i tylko rozkaz Szefa Sztabu Generalnego WP może być podstawą skierowania żołnierza do pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa, a tym samym wypłaty należności finansowych z tego tytułu. Żołnierz zawodowy w czasie skierowania poza granice państwa pozostaje cały czas "wyznaczony" na stanowisko służbowe w kraju i z tego tytułu również otrzymuje uposażenie, zgodnie z art. 71 i 72 ustawy pragmatycznej. Organ II instancji wyjaśnił, że [...] R. D. został skierowany do pełnienia służby w [...] rozkazem Szefa Sztabu Generalnego WP nr [...] z [...] kwietnia 2009 r. do wykonywania zadań na stanowisku [...] w sekcji [...] na stanowisku o stopniu etatowym [...]. W związku z tym przysługiwała mu należność zagraniczna z zastosowaniem mnożnika [...] przewidzianego dla stanowiska o stopniu etatowym [...], zgodnie z § 15 ust. 1 pkt 12 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 czerwca 2004 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1698 z późn. zm.). Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, nie jest możliwe przyznanie odwołującemu uposażenia według innego stanowiska niż zajmowane w kraju przed skierowaniem w rejon misji oraz według stanowiska wynikającego z rozkazu Szefa Sztabu Generalnego WP. Dowódca Operacyjny Sił Zbrojnych podkreślił, że rozkaz Dowódcy [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. (pkt [...]) jest rozkazem organizacyjno-porządkowym i nie może być podstawą wypłaty należności finansowych. Organ II instancji wskazał, że na podstawie przepisów wykonawczych - § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 07 kwietnia 2004 r. w sprawie wypłacania żołnierzom zawodowym dodatkowego wynagrodzenia (Dz. U. Nr 108, poz. 1141 z późn. zm.), powierzenie żołnierzowi zawodowemu czasowego pełnienia obowiązków służbowych na określonym stanowisku służbowym oraz dzień objęcia i zwolnienia z tych obowiązków, a także wysokość dodatkowego wynagrodzenia określa, w rozkazie dziennym lub decyzji, dowódca jednostki wojskowej, o której mowa w art. 104 ustawy pragmatycznej. Organ odwoławczy stwierdził, że powierzenie żołnierzowi zawodowemu czasowego pełnienia dodatkowych obowiązków jest możliwe tylko na terenie kraju, na co wyraźnie wskazuje zapis art. 25 ustawy pragmatycznej, albowiem czasowe pełnienie obowiązków służbowych może powierzyć dowódca jednostki wojskowej, w której żołnierz zawodowy jest wyznaczony na stanowisko służbowe. Ponadto sytuację finansową żołnierzy skierowanych do służby poza granicami kraju regulował § 13 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 czerwca 2004 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1698 z późn. zm.), zgodnie z którym żołnierze skierowani do służby poza granicami kraju otrzymywali: jednorazową należność pieniężną; należność zagraniczną; dodatek wojenny; należności pieniężne z tytułu podróży służbowej odbywanej poza miejscowością, w której pełnią oni służbę. Organ odwoławczy podniósł, iż ww. rozporządzenie nie przewidywało wypłacania dodatków za czasowe pełnienie obowiązków, ani za czynności powierzone, wykraczające poza zadania wynikające z zajmowanego stanowiska służbowego, a z racji tego, że są to przepisy szczególne w stosunku do przepisów ustawy pragmatycznej mają pierwszeństwo zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie z art. 102 ust. 2 i 3 ustawy pragmatycznej, żołnierzowi zawodowemu skierowanemu do pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa przysługuje uposażenie zasadnicze z uwzględnieniem grupy uposażenia według stanowiska służbowego zajmowanego przed skierowaniem, natomiast w czasie wykonywania obowiązków służbowych poza granicami państwa przysługiwała należność zagraniczna oraz mogły być przyznane inne należności pieniężne, odpowiednio do warunków pełnienia zawodowej służby poza granicami państwa, określone w ww. rozporządzeniu Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 czerwca 2004 r. Takimi należnościami byłyby np. dodatki za udział w oczyszczaniu rejonu działania z materiałów wybuchowych, unieszkodliwianie takich materiałów, za udział w akcjach bojowych, za pełnienie służby w warunkach zagrożenia utraty zdrowia lub życia. Pismem z dnia [...] lipca 2011 r. R. D., reprezentowany przez pełnomocnika, złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Dowódcy Operacyjnego Sił Zbrojnych z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...], wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji w całości; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; prowadzenie rozprawy także pod nieobecność skarżącego oraz wydanie wyroku w postępowaniu uproszczonym bez prowadzenia rozprawy. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 71 ust. 1 w zw. z art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t. j. Dz. U. z 2008 r. Nr 141, poz. 892 ze zm.), a tym samym przyjęcie, że w związku z wyznaczeniem odwołującego, jako pełniącego obowiązki na stanowisko przeznaczonym etatowo dla [...], STE: [...] –[...] rozkazem nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. w ramach [...], nie przysługuje mu uposażenie za okres [...] odpowiadające uposażeniu na tym stanowisku; naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t. j. Dz. U. z 2008 r. Nr 141, poz. 892 ze zm.), a tym samym przyjęcie, że odwołującemu się nie przysługuje dodatkowe wynagrodzenie z tytułu wykonywania powierzonych funkcji pozaetatowych (tj. poza jednym głównym etatem) także za okres [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż nie narusza ona prawa. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy w realiach faktycznych sprawy istniała podstawa do wypłaty skarżącemu uposażenia lub dodatkowego wynagrodzenia z tytułu pełnienia obowiązków na stanowisku [...] (w stopniu [...]) za okres [...]. Koniecznym było więc ustalenie tego, na jakie stanowisko skarżący był wyznaczony w spornym okresie. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że w okresie oznaczonym we wniosku skarżącego o wypłatę uposażenia, strona pełniła służbę wojskową poza granicami kraju. Jest to zaś okolicznością o tyle istotną, iż w myśl przepisu art. 24 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.) oraz unormowania paragrafu 5 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 maja 2004 r. w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa (Dz. U. Nr 140, poz. 1479 ze zm.), do pełnienia zagranicznej zawodowej służby wojskowej kieruje Szef Sztabu Generalnego Wojska Polskiego. Tylko więc rozkaz tego organu może być podstawą skierowania żołnierza do pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami kraju. Tak więc, aby strona mogła skutecznie wnioskować o przyznanie żądanego świadczenia musiałby istnieć w obrocie prawnym rozkaz Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego kierujący stronę do pełnienia obowiązków służbowych na stanowisku opisanym we wniosku. Analiza akt administracyjnych niniejszej sprawy prowadzi do konkluzji, iż rozkaz spełniający przedmiotowe kryteria nie został wydany wobec skarżącego. W obrocie prawnym funkcjonuje jedynie rozkaz Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z dnia [...] kwietnia 2009 r. kierujący skarżącego do pełnienia służby w [...] i wykonywania zadań na stanowisku [...] w sekcji [...] (stanowisko zaszeregowane do stopnia etatowego [...]). W świetle powyższego, żądanie strony zawarte w spornym wniosku, nie mogło zostać uwzględnione z uwagi na fakt, iż pozostawało w oderwaniu od stanu faktycznego niniejszej sprawy, wynikającego z akt administracyjnych. Bez wpływu na powyższą konkluzję pozostawała okoliczność wydania w dniu [...] czerwca 2009 r. przez Dowódcę [...] rozkazu nr [...]. Jak już bowiem wyżej wskazano, sytuację faktyczną, dotyczącą pełnienia przez żołnierza zawodowej służby wojskowej poza granicami kraju, kształtować mogą jedynie rozkazy Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego. Rozkaz z dnia [...] czerwca 2009 r. nie pochodził zaś od tego organu. Stąd też traktowany być może jako rozkaz o charakterze porządkowym, określający jedynie zakres obowiązków żołnierza na stanowisku, na które został wyznaczony rozkazem Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z dnia [...] kwietnia 2009 r. Nadto na marginesie podnieść należy, że nie każdy rozkaz nazywany rozkazem personalnym może być traktowany jako występujący na prawach decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wydanego w dniu 25 marca 2011 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 1683/10 stwierdził, iż mimo, że art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych stanowi, że ilekroć w ustawie użyte jest określenie "decyzja", to należy przez nie rozumieć także rozkaz personalny, to rozkaz personalny wydany dla celów ewidencyjnych, nie może być uznany za decyzję administracyjną w rozumieniu art. 104 i 107 kpa. Stąd więc również, fakt wydania rozkazu w dniu [...] czerwca 2009 r. przez Dowódcę [...] nie jest równoznaczny, iż wobec strony zastała wydana decyzja kształtująca w sposób władczy jego sytuację faktyczną w zakresie określenia stanowiska służbowego. Rozpoznając niniejszą skargę tutejszy Sąd nie dopatrzył się także tego, aby organ, wydając skarżoną decyzję, naruszył przepis art. 25 ustawy pragmatycznej. O tym, iż przepis ten nie mógł zostać naruszony świadczy już sam stan faktyczny sprawy. Realia przedmiotowego postępowania dotyczą bowiem okresu pełnienia służby przez skarżącego poza granicami kraju. Powyższy przepis reguluje zaś jedynie kwestię powierzenia pełnienia dodatkowych obowiązków przez żołnierza podczas pełnienia tej służby w kraju. Świadczy o tym sformułowanie art. 25 ust. 1 ustawy pragmatycznej, wskazujący na to, że organem, który może skierować żołnierza do pełnienia dodatkowych obowiązków jest dowódca jednostki wojskowej, w której żołnierz jest wyznaczony na stanowisko. Poza granicami kraju żołnierz nie podlegał zaś dowódcy swojej macierzystej jednostki, a Dowódcy [...]. W tym stanie sprawy, nie podzielając argumentów zawartych w złożonej skardze oraz uznając, iż organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, jak również że przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270). ----------------------- 9