II SA/Kr 382/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Krystyna Daniel (spr.) Protokolant: Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2012 r. sprawy ze skargi Burmistrza Miasta i Gminy Niepołomice na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie z dnia 11 stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia zmian studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Niepołomice postanawia: skargę odrzucić Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie rozstrzygnięciem z 11 stycznia 2012 r. znak: [...], na podstawie art. 30 ust. 3, w związku z art. 2, art. 3, art. 4 ust. 1 i 2 i art. 34 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220, ze zm.), zgodnie z art. 55 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w związku z § 2 pkt 44 rozporządzenia Ministra Środowiska z 12 stycznia 2011 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków (Dz. U. 11 Nr 25, poz. 133) odmówił uzgodnienia projektu zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Niepołomice w zakresie ustaleń studium mogących znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000 PLB120002 Puszcza Niepołomicka. W ww. piśmie zawarto pouczenie o skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Burmistrz Miasta i Gminy Niepołomice powołując się na art. 98 w związku z art. 89 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz.U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1591 z późn. zm.), wniósł na opisane wyżej rozstrzygnięcie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się uchylenia zaskarżonego "aktu nadzoru" w całości. W odpowiedzi na skargę Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie wniósł o jej oddalenie i potrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej odmowie dokonania uzgodnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W przypadku złożenia skargi ocenie sądu podlega zatem zgodność zaskarżonego aktu, w tym wypadku decyzji administracyjnej, zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. W myśl art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Na wstępie należy wskazać, że w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia do WSA w Krakowie jest postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 11 stycznia 2012 r. Uzgodnienie zmiany projektu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Niepołomice z ww. organem jest wymagane z uwagi na brzmienie art. 30 ust. 3 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. 2009 r., Nr 151, poz. 1220 ze zm.), który stanowi, że projekty studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw oraz planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej w części dotyczącej istniejącego lub projektowanego obszaru Natura 2000 wymagają uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie ustaleń tych planów, mogących znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000. Regionalny dyrektor ochrony środowiska został również wymieniony w art. 11 pkt 6 lit. j. ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) jako organ opiniujący rozwiązania przyjęte w projekcie studium. O ile jednak przepisy ustawy o ochronie przyrody nie zawierają odrębnych regulacji dotyczących samej procedury uzgadniania, to art. 24 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprost stanowi, że organy, o których mowa w art. 11 pkt 6 oraz art. 17 pkt 6, w zakresie swojej właściwości rzeczowej lub miejscowej, opiniują i uzgadniają, na swój koszt, odpowiednio projekt studium albo projekt planu miejscowego. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. W świetle powyższych uwag, należy stwierdzić, że podstawowe znaczenie dla ustalenia kwestii dopuszczalności skargi do sądu w przedmiocie uzgodnienia dokonanego przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska ma ustalenie w jakim trybie jest ono dokonywane. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska zaprezentowanego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 22 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 979/10 w którym wyrażono pogląd, że art. 24 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ma zastosowania w przypadku dokonywania uzgodnienia na podstawie ustawy o ochronie przyrody, a zatem uzgodnienie to następować musi w innym trybie, tj. na podstawie art. 89 i nast. ustawy z 8. 03. 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W ocenie Sądu brak jest podstaw do różnicowania trybu dokonywanych uzgodnień czy opinii w zależności od tego czy obowiązek ich dokonania wynika bezpośrednio z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czy też został nałożony w ustawach szczególnych. Nie ulega wątpliwości, że kwestie planistyczne zostały kompleksowo unormowane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stąd nie ma potrzeby sięgania do uregulowań ogólnych zawartych w ustawie o samorządzie gminnym w art. 89 i nast. Podkreślić należy, że art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mówi o organach wymienionych w art. 11 pkt 6 cyt. ustawy i warunek ten w odniesieniu do regionalnego dyrektora ochrony środowiska został spełniony z uwagi na wymienienie tego podmiotu w art. 11 pkt 6 lit. j cyt. ustawy. Bez znaczenia jest fakt, że regionalny dyrektor ochrony środowiska w tym przepisie ma uprawnienia organu opiniującego, a nie uzgadniającego. Stosowanie odmiennej wykładni i poszukiwanie trybu dokonywania uzgodnienia w ustawie o samorządzie gminnym nie znajduje zatem uzasadnienia wobec literalnego brzmienia art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również wprowadza niejednolitość w procedurze uzyskiwania przez gminę - wymaganych przepisami - stanowisk. Konsekwencją przyjęcia trybu określonego w ustawie o samorządzie gminnym jest bowiem odmienne, niż w art. 25 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określenie terminu zajęcia przez organ stanowiska, gdyż zgodnie z art. 89 ust. 1 w zw. z art. 2 ustawy o samorządzie gminnym zajęcie stanowiska winno nastąpić nie później niż w ciągi 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu, a jeżeli organ nie zajmie stanowiska rozstrzygnięcie uważa się za przyjęte w brzmieniu przedłożonym przez gminę, z upływem zakreślonego terminu. Powszechnie w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że termin określony w ww. przepisie ma charakter prekluzyjnego terminu z prawa materialnego (por. wyrok NSA z 11. 01. 2012 r., sygn. akt I OSK 1970/11). Jest to o tyle istotne, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odmiennie reguluje termin dokonania uzgodnień stanowiąc w art. 25 ust. 1 ustawy, że wójt, burmistrz albo prezydent ustala termin dokonania uzgodnień albo przedstawienia opinii przez organy, o których mowa w art. 11 pkt 5 i 6 oraz art. 17 pkt 6, nie krótszy niż 14 dni i nie dłuższy niż 30 dni od dnia udostępnienia projektu studium albo projektu planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Dodatkowo w ust. 1a ustawodawca przewidział możliwość wystąpienia przez organ uzgadniający albo opiniujący w uzasadnionych przypadkach do wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, o zmianę terminu, o którym mowa w ust. 1, wskazując termin nie dłuższy niż 30 dni na przedstawienie opinii albo dokonanie uzgodnienia. W sprawie będącej przedmiotem skargi do Sądu organ uznając, iż dokonanie uzgodnienia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska winno nastąpić w trybie art. 89 ustawy o samorządzie gminnym jednocześnie wyznaczył organowi, powołując się na art. 25 ust. 1 cyt. ustawy 21 – dniowy termin na wyrażenie stanowiska, skutkiem czego stanowisko wyrażone przez Regionalnego Dyrektora zostało w istocie wydane z przekroczeniem terminu określonego w art. 89 ust. 2 ustawy (wpływ pisma Burmistrza Miasta i Gminy Niepołomice do organu - 22 grudnia 2011 r., data postanowienia Regionalnego Dyrektora -11 stycznia 2012 r.). Skoro więc do uzgodnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska miał zastosowanie tryb określony w art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to należy uznać, że rozstrzygnięcie to zapadło w formie postanowienia. Powyższego wniosku nie zmienia określenie przez organ rozstrzygnięcia jako akt nadzoru, gdyż posiada ono wszystkie konstytutywne elementy wyliczone w art. 124 § 1 k.p.a. Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie poglądem na postanowienie to przysługiwało zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (por. wyrok NSA z 6 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1097/09). I dopiero wyczerpanie tego trybu uprawniało Burmistrza Miasta i Gminy Niepołomice do wystąpienia ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W myśl bowiem art. 52 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. – skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Wyczerpanie trybu zaskarżenia w stadium administracyjnym jest warunkiem dopuszczalności skargi (postanowienie NSA z 14 marca 1999 r. sygn. akt III SA 7254/98). Mając powyższe na uwadze, brak wyczerpania przesłanki zaskarżenia postanowienia skutkować musi uznaniem skargi za niedopuszczalną i orzeczeniem o jej odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.