I OSK 1970/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Łódzkiego Kuratora Oświaty od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 czerwca 2011 r. sygn. akt III SA/Łd 283/11 w sprawie ze skargi Gminy Kocierzew Południowy na opinię Łódzkiego Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii w sprawie przekazania prowadzenia szkół oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 21 czerwca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił opinię Łódzkiego Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie przekazania prowadzenia szkół stowarzyszeniu. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że uchwałą Nr V/25/11 z dnia 24 lutego 2011 r. Rada Gminy Kocierzew Południowy postanowiła przekazać z dniem 1 września 2011 r. "Stowarzyszeniu Na Rzecz Rozwoju Oświaty w Gminie Kocierzew Południowy" prowadzenie Publicznej Szkoły Podstawowej w Łaguszewie oraz Publicznej Szkoły Podstawowej w Gągolinie Południowym. W dniu [...] marca 2011 r. Łódzki Kurator Oświaty wyraził negatywną opinię w przedmiocie przekazania Stowarzyszeniu prowadzenia wymienionych wyżej szkół. W ocenie organu planowane do przekazania publiczne szkoły podstawowe nie spełniają podstawowego warunku, o którym mowa w art. 5 ust. 5g ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), tj. posiadają więcej niż 70 uczniów. Do Publicznej Szkoły Podstawowej w Łaguszewie i oddziału przedszkolnego uczęszcza 78 uczniów, natomiast do Publicznej Szkoły Podstawowej w Gągolinie Południowym i oddziału przedszkolnego uczęszcza 71 uczniów. Zdaniem organu spełnienie warunku dotyczącego liczby uczniów w przekazywanych szkołach nastąpi wówczas, gdy łącznie liczba uczniów w szkole podstawowej i oddziale przedszkolnym funkcjonującym w danej szkole nie przekroczy 70 uczniów. W skardze na powyższą opinię Wójt Gminy Kocierzew Południowy zarzucił naruszenie art. 89 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) poprzez przekroczenie terminu do wydania opinii oraz art. 9 ust. 1 pkt 1, art. 61 ust. 1 i art. 14 ust. 3 ustawy o systemie oświaty i § 5 ust. 6 załącznika Nr 2 "Ramowy statut publicznej szkoły podstawowej" do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz.U. Nr 61, poz. 624). W skardze podniesiono, że termin, o którym mowa w art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru instrukcyjnego. Przepis art. 89 ust. 2 tej ustawy stanowi wprost, że upływ ustawowego terminu powoduje wygaśnięcie kompetencji organu współdziałającego do zajęcia stanowiska odmiennego od przedstawionego przez gminę. Ponadto wskazano, że opiniowana uchwała dotyczy przekazania wyłącznie klas I–VI, nie dotyczy oddziału przedszkolnego, a okoliczność tą potwierdza dodatkowo uchwała Rady Gminy w Kocierzewie Południowym z dnia 26 kwietnia 2000 r. Nr XX/104/2000. Zgodnie zaś z art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty szkołą publiczną jest sześcioletnia szkoła podstawowa, a w myśl zaś art. 61 ust. 1 cytowanej ustawy struktura organizacyjna szkoły obejmuje klasy I–VI. Oddział wychowania przedszkolnego nie wchodzi więc w strukturę organizacyjną szkoły, jest tylko w niej zorganizowany. W odpowiedzi na skargę Łódzki Kurator Oświaty wniósł o jej oddalenie. Uchylając zaskarżoną opinię Sąd I instancji wskazał, że stanowi ona akt nadzoru w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. Zgodnie zaś z art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zajęcie stanowiska przez właściwy organ powinno więc nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia mu rozstrzygnięcia organu gminy lub jego projektu. W ocenie Sądu obowiązek uzyskania pozytywnej opinii jest warunkiem skutecznego zawarcia umowy przekazującej szkołę, nie ma natomiast wpływu na ważność podjętej przez organ gminy uchwały. Zawarcie umowy jest rezultatem podjętej uchwały pozytywnie zaopiniowanej przez kuratora. Umowa jest więc formą realizacji rozstrzygnięcia organu podjętego w postępowaniu uchwałodawczym pod warunkiem jego pozytywnego zaopiniowania. Zatem opinia powinna być wydana w terminie wskazanym w art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z upływem terminu ustawowego organ zobowiązany do zajęcia stanowiska traci swoje uprawnienie. Nie może on po upływie terminów ustawowych zatwierdzać, uzgadniać ani opiniować, a jeżeli tego dokona, to jego stanowisko nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Nie można bowiem traktować ustawowego terminu wprowadzonego w art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jako terminu instrukcyjnego, gdyż taka wykładnia jest sprzeczna z art. 89 ust. 2 tejże ustawy, który przyjmuje wprost, że upływ ustawowego terminu powoduje wygaśnięcie kompetencji organu opiniującego do zajęcia stanowiska odmiennego od przedstawionego przez gminę. W przedmiotowej sprawie uchwała Rady Gminy Kocierzew Południowy została doręczona Łódzkiemu Kuratorowi Oświaty w dniu 28 lutego 2011 r. Odpowiedź zawierająca negatywną opinię została sporządzona w dniu 22 marca 2011 r., a więc po upływie ustawowego 14 dniowego terminu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Łódzki Kurator Oświaty zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 5g ustawy o systemie oświaty przez jego błędną interpretację i przyjęcie, że opinia kuratora oświaty, o której mowa w cytowanym przepisie, nie odnosi się do zawarcia umowy o przekazaniu szkoły osobie fizycznej lub prawnej, a wyłącznie do uchwały o przekazaniu szkoły oraz naruszenie art. 89 ustawy o samorządzie gminnym przez błędną interpretację i przyjęcie, że termin w nim zawarty jest terminem zawitym (prekluzyjnym) co oznacza, iż przedmiotowa opinia wydana po upływie 14 dniowego terminu nie wywołuje żadnych skutków prawnych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wójt Gminy Kocierzew Południowy wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotem skargi skierowanej do Sądu I instancji była podjęta na podstawie art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) negatywna opinia Łódzkiego Kuratora Oświaty do uchwały Rady Gminy w Kocierzewie z dnia 24 lutego 2011 r. w sprawie przekazania prowadzenia dwóch szkół publicznych Stowarzyszeniu na Rzecz Rozwoju Oświaty w Gminie Kocierzew Południowy. Uchwała ta została doręczona Kuratorowi Oświaty w dniu 28 lutego 2011 r. i zgodnie z przepisem art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wymieniony organ mógł zająć stanowisko w sprawie w postaci opinii, w terminie 14 dni od dnia doręczenia tej uchwały. Pozytywna opinia kuratora jest bowiem koniecznym warunkiem przekazania szkoły osobie prawnej niebędącej jednostką samorządu terytorialnego lub osobie fizycznej (art. 5 ust. 5g ustawy o systemie oświaty). W sprawie jest bezsporne, że opinia Kuratora została wydana w dniu 22 marca 2011 r., a więc już po upływie ustawowego terminu 14 dni. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przyjął w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku całkowicie trafny i znajdujący uzasadnienie w obowiązujących przepisach pogląd, że termin z art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ma charakter prekluzyjnego terminu z prawa materialnego a jego wpływ wywiera skutek, o jakim stanowi art. 89 ust. 2 wymienionej ustawy. Zgodnie z tym przepisem jeżeli właściwy organ nie zajmie stanowiska w sprawie, rozstrzygnięcie uważa się za przyjęte w brzmieniu przedłożonym przez gminę, z upływem terminu określonego w art. 89 ust. 1 lub 1a wymienionej ustawy. Wymieniony ostatnio przepis był przedmiotem wykładni zawartej między innymi w wyrokach NSA z dnia 5 grudnia 2006 r., sygn. I OSK 1398/06 (niepubl.) i z dnia 3 marca 2009 r., I OSK 1322/08 (niepubl.). W obu tych wyrokach Sąd zajął stanowisko, iż art. 89 powołanej ustawy o samorządzie terytorialnym zamieszczony jest w systematyce tej ustawy w Rozdziale 10 "Nadzór nad działalnością gminy". Z tego wynika, że ustawodawca współdziałaniu organów gminy z właściwymi organami przy podejmowaniu rozstrzygnięć nadaje charakter prawny merytorycznych środków nadzoru o charakterze prewencyjnym. Przyjmując taki charakter prawny tych środków, wprowadza równocześnie dla konstytucyjnej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, określenie terminu do podjęcia tego środka nadzoru przez właściwy organ współdziałający (art. 89 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym), konsekwencje prawne upływu terminu do zajęcia stanowiska przez organ współdziałający (art. 89 ust. 2 powołanej ustawy o samorządzie gminnym) oraz prawo gminy do zaskarżenia stanowiska zajętego w trybie art. 89 do sądu administracyjnego (art. 98 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym). Przyjęte rozwiązania prawne nie dają podstaw do kwalifikowania terminu ustawowego wprowadzonego w art. 89 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym jako terminu instrukcyjnego. Taka wykładnia jest sprzeczna z art. 89 ust. 2 tej ustawy, który przyjmuje wprost, że upływ ustawowego terminu powoduje wygaśnięcie kompetencji organu współdziałającego do zajęcia stanowiska odmiennego od przedstawionego przez gminę. Zajęcie zatem stanowiska po upływie ustawowego terminu nie można interpretować jako obalenie domniemania stanowiska pozytywnego, przepisy prawa nie wiążą z nim bowiem skutków prawnych. Przesądza o tym jednoznacznie art. 89 ust. 2 powołanej ustawy o samorządzie gminnym. Taką też trafną wykładnię omawianych przepisów zastosował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w zaskarżonym wyroku. Skarga kasacyjna jest więc uzasadniona i podlega oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.