I OSK 1398/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie NSA Janina Antosiewicz Irena Kamińska Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy Igołomia - Wawrzeńczyce od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 czerwca 2006 r. sygn. akt III SA/Kr 476/06 w sprawie ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Gminy Igołomia - Wawrzeńczyce z dnia 5 kwietnia 2006 r. nr XXXVII/300/2006 w przedmiocie rozwiązania Zespołu Szkół pod nazwą Gminne Centrum Edukacji z siedzibą w Igołomii oraz rozwiązanie Zespołu Szkół pod nazwą Gminne Centrum Edukacji z siedzibą w Wawrzeńczyczach 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę Wojewody Małopolskiego; 2. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz Gminy Igołomia - Wawrzeńczyce 180zł (sto osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Uchwałą z dnia 5 kwietnia 2006 r. nr XXXVII/300/06 Rada Gminy w Igołomi-Wawrzeńczycach rozwiązała Zespół Szkół pod nazwą Gminne Centrum Edukacji z siedzibą w Igołomi oraz Zespół Szkół pod nazwą Gminne Centrum Edukacji z siedzibą w Wawrzeńczycach. Jako podstawę prawną powołano art. 18 ust. 2 pkt 9 litera h w związku z art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 62 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.). Wojewoda Małopolski wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, wywodząc, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, z którego wynika, że rozwiązanie zespołu szkół wymaga uzyskania zgody kuratora. Wątpliwości skarżącego budzi treść art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nakładającego 14-dniowy termin na zajęcie stanowiska przez inny organ. W sprawie chodzi o termin na wyrażenie zgody w przedmiocie rozwiązania zespołu szkół przez kuratora. W sprawie bowiem termin ten upłynął, a kurator wydał swoją negatywną opinię w sprawie rozwiązania zespołu szkół z przekroczeniem tego terminu. W ocenie skarżącego zasadne jest stanowisko, że upływ 14-dniowego terminu dla wypowiedzenia się przez kuratora nie oznacza utraty przez niego prawa do wyrażenia swego poglądu i pogląd kuratora jest wiążący dla rady gminy nawet wtedy, gdy podjęty został po upływie tego terminu. Rada Gminy Igołomia-Wawrzeńczyce wskazała, że została poinformowana o negatywnym stanowisku Małopolskiego Kuratora Oświaty, lecz jak to wynika z protokołu sesji Rady z 5 kwietnia 2006 r. postanowiła uznać stanowisko za niewiążące. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 20 czerwca 2006 r. sygn. akt III SA/Kr 476/06, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Gminy Igołomia-Wawrzeńczyce z 5 kwietnia 2006 r. nr XXXVII/300/2006 w przedmiocie rozwiązania Zespołu Szkół pod nazwą Gminne Centrum Edukacji z siedzibą w Igołomi oraz rozwiązania Zespołu Szkół pod nazwą Gminne Centrum Edukacji z siedzibą w Wawrzeńczycach, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem zasad wynikających z art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Z przepisu tego wynika, że rozwiązanie zespołu szkół wymaga uzyskania zgody kuratora. Przepisy ustawy o systemie oświaty nie regulują szczegółowo procedury likwidacji zespołu szkół poza ogólną zasadą, że wymaga ona zgody kuratora i że nie stosuje się do niej zasad z art. 58 i 59 dotyczących likwidacji szkoły. W razie gdy przepisy nie wprowadzają regulacji szczególnej, do procedury rozwiązania zespołu szkół zastosowanie znajdą ogólne zasady przewidziane w art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z przepisu tego wynika, że jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu. Z ust. zaś 2 tego przepisu wynika, że jeżeli ten organ nie zajmie stanowiska w sprawie, rozstrzygnięcie uważa się za przyjęte w brzmieniu przedłożonym przez gminę, z upływem wskazanego powyżej terminu 14 dni. W ustawie o samorządzie gminnym konstrukcja procedury podejmowania przez organ gminy rozstrzygnięcia w przypadkach, gdy prawo uzależnia je od zgody lub opinii innych organów (ich zatwierdzenia, zgody lub opinii) ma przede wszystkim na celu uregulowanie zasad postępowania w przypadku swoistej bezczynności tych organów, a więc gdy w określonym w ustawie terminie (14 dni, a w sytuacjach określonych w ust. 1a terminie 30 dni) nie podejmują one współdziałania, to jest nie wyrażają zgody lub nie wydają opinii. W razie takiej bezczynności działania organów współdziałających, organy gminy mogą po upływie przewidzianego w ustawie terminu podjąć działania samodzielnie, a więc pominąć obowiązek owego współdziałania przyjmując, że organy współdziałające wyraziły swą zgodę lub pozytywną opinię. Regulacja ta zapewnia skuteczność działania organów samorządowych, które po upływie wskazanych terminów zwolnione są z obowiązku dalszego oczekiwania na odpowiedź organów współdziałających i mogą działać samodzielnie, z pominięciem organów współdziałających. Sąd wskazał, że w sprawie sytuacja była jednak odmienna. Niespornym jest, że w zakreślonym w ustawie 14-dniowym terminie organ współdziałający czyli Małopolski Kurator Oświaty nie podjął swego rozstrzygnięcia w sprawie wyrażenia zgody na likwidację zespołu szkół. Niespornym jednakże równocześnie jest − potwierdzają to bowiem zarówno treść protokołu sesji rady, na której podjęto zaskarżoną uchwałę, jak i treść odpowiedzi na skargę, że Kurator wyraził swój brak zgody na likwidację zespołu szkół przed podjęciem przez radę gminy zaskarżonej uchwały. Odpowiedź ta (pismo z dnia 13.02.2006 r.) została odczytana na sesji rady gminy przed podjęciem zaskarżonej uchwały. Należy zatem uznać, że w sprawie nie mamy do czynienia z przypadkiem bezczynności, o którym mowa w powołanych przepisach. Bezskutecznie wprawdzie upłynął wskazany w ustawie termin 14-dniowy, jednakże przed podjęciem zaskarżonej uchwały Kurator wyraził swój brak zgody na jej podjęcie. W sprawie nie może zatem znaleźć zastosowania określony w ust. 2 skutek upływu terminu do wyrażenia zgody, albowiem skutek ten może być stosowany jedynie przy milczeniu organu współdziałającego w chwili podejmowania przez organy gminy rozstrzygnięcia, a nie w przypadku, gdy przed podjęciem przez organ gminy rozstrzygnięcia organ współdziałający jednak swoje obowiązki związane ze współdziałaniem wykonał. Ustawowy termin wskazany w art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru terminu zawitego, lecz ma jedynie charakter instrukcyjny, konstruując tylko domniemanie wyrażenia zgody czy dokonania zaopiniowania w tych przypadkach, gdy organ współdziałający milczał. Wydanie jednakże opinii, czy też odmówienie zgody przez organ współdziałający obala domniemanie pozytywnej opinii czy wyrażenia zgody. Sąd podzielił w tym zakresie pogląd wyrażany w orzecznictwie, iż jest to termin tylko instrukcyjny, a jego przekroczenie nie powoduje braku możliwości wyrażenia opinii lub zgody, lecz tylko skutki określone w art. 89 ust. 2 u.s.g., wydanie zaś negatywnej opinii obala domniemanie z art. 89 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, że opinia jest pozytywna. Odmowa przez Małopolskiego Kuratora Oświaty zgody na podjęcie uchwały o rozwiązaniu zespołów szkół, przekazana do wiadomości Rady Gminy przed podjęciem uchwały, obaliła domniemanie uzyskania wymaganej prawem zgody kuratora. Należy zatem uznać, że zaskarżona uchwała rady gminy w przedmiocie rozwiązania zespołu szkół podjęta została bez wymaganej przepisami prawa zgody kuratora oświaty. Zaskarżona uchwała podjęta zatem została z naruszeniem art. 62 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) w związku z art. 89 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Rada Gminy Igołomia-Wawrzeńczyce wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na zarzucie: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 62 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) w zw. z art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), polegające na przyjęciu, że uchwała Rady Gminy Igołomia-Wawrzeńczyce nr XXXVII/300/2006 z dnia 5 kwietnia 2006 r. w przedmiocie rozwiązania Zespołu Szkól pod nazwą Gminne Centrum Edukacji z siedzibą Igołomi oraz rozwiązania Zespołu Szkół pod nazwą Gminne Centrum Edukacji z siedzibą w Wawrzeńczycach podjęta została bez wymaganej zgody kuratora oświaty; 2) naruszenia przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), tj. art. 113 § 1 i art. 106 § 3 tej ustawy poprzez zamknięcie rozprawy i wydanie orzeczenia mimo niewyjaśnienia sprawy w sposób dostateczny i bez przeprowadzenia dowodów uzupełniających, zwłaszcza na okoliczność doręczenia ze skutkiem prawnym Radzie Gminy Igołomia-Wawrzeńczyce oświadczenia Małopolskiego Kuratora Oświaty z dnia 4 kwietnia 2006 r. w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie Zespołu Szkół pod nazwą Gminne Centrum Edukacji z siedzibą w Igołomi oraz rozwiązanie Zespołu Szkół pod nazwą Gminne Centrum Edukacji z siedzibą w Wawrzeńczycach. Na tych podstawach wnosiła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że wadliwe jest stanowisko Sądu, że termin ustanowiony w art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ma charakter terminu instrukcyjnego. Pozostaje w sprzeczności z utrwalonym poglądem w doktrynie. Zwrot "powinno" nie może być podstawą do przyjęcia, że termin ma charakter instrukcyjny. Przepisy prawa nie przewidują, zgodnie z warunkami właściwymi dla prekluzji, przedłużenia tego terminu, a jego naruszenie wiąże się z uznaniem, po jego upływie, zgody na rozstrzygnięcie. Zarzucono też, że nieprawidłowo ustalono fakt powiadomienia przez Małopolskiego Kuratora Oświaty o braku zgody. Przewodniczący Rady Gminy otrzymał informację w formie kopii faksu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zgodnie z art. 62 ust. 5 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) "Organ prowadzący zespół szkół lub placówek albo szkół i placówek może wyłączyć z zespołu niektóre szkoły lub placówki, włączyć do zespołu inne szkoły lub placówki, a także może rozwiązać zespół za zgodą kuratora oświaty. W przypadku wyłączenia szkół lub placówek z zespołu oraz rozwiązania zespołu przepisów art. 58 i 59 nie stosuje się". Art. 62 ust. 5 powołanej ustawy o systemie oświaty wprowadza współdziałanie organów prowadzących zespoły szkół lub placówek w procedurze wyłączania i rozwiązywania zespołów szkół lub placówek z kuratorem oświaty, wprowadza bowiem jako jeden z elementów w tej procedurze uzyskanie zgody kuratora oświaty. Zasadnie Sąd wywodził, że z uwagi na brak regulacji szczególnej do współdziałania zastosowanie ma regulacja przyjęta w art. 89 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), który stanowi "Jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminu od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu, z zastrzeżeniem ust. 1a (ust. 1). Jeżeli organ, o którym mowa w ust. 1 lub 1a, nie zajmie stanowiska w sprawie, rozstrzygnięcie uważa się za przyjęte w brzmieniu przedłożonym przez gminę, z upływem terminu określonego w ust. 1 lub 1a (ust. 2)". Art. 89 powołanej ustawy o samorządzie terytorialnym zamieszczony jest w systematyce tej ustawy w Rozdziale 10 "Nadzór nad działalnością gminy", z tego wynika, że ustawodawca współdziałanie organów gminy z właściwymi organami przy podejmowaniu rozstrzygnięć nadaje charakter prawny merytorycznych środków nadzoru o charakterze prewencyjnym. Przyjmując taki charakter prawny tych środków, wprowadza równocześnie dla konstytucyjnej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, określenie terminu do podjęcia tego środka nadzoru przez właściwy organ współdziałający (art. 89 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym), konsekwencje prawne upływu terminu do zajęcia stanowiska przez organ współdziałający (art. 89 ust. 2 powołanej ustawy o samorządzie gminnym) oraz prawo gminy do zaskarżenia stanowiska zajętego w trybie art. 89 do sądu administracyjnego (art. 98 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym). Przyjęte rozwiązania prawne nie dają podstaw do kwalifikowania terminu ustawowego wprowadzonego w art. 89 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym jako terminu instrukcyjnego. Taka wykładnia jest sprzeczna z art. 89 ust. 2 tej ustawy, który przyjmuje wprost, że upływ ustawowego terminu powoduje wygaśnięcie kompetencji organu współdziałającego do zajęcia stanowiska odmiennego od przedstawionego przez gminę. Zajęcie zatem stanowiska po upływie ustawowego terminu nie można interpretować jako obalenie domniemania stanowiska pozytywnego, przepisy prawa nie wiążą z nim bowiem skutków prawnych. Przesądza o tym jednoznacznie art. 89 ust. 2 powołanej ustawy o samorządzie gminnym. W tym stanie rzeczy, skoro zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego jest zasadny, na podstawie art. 188 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 203 pkt 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego.