II SA/Wa 333/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak (spraw.) Sędzia WSA Janusz Walawski Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Głowala po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2011 r. sprawy ze skargi P.K. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji oddala skargę Rozkazem personalnym nr [...] z [...] listopada 2010 r. Komendant Główny Policji utrzymał w mocy rozkaz personalny nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] września 2010 r. w sprawie zwolnienia P.K.(dalej jako skarżący) ze służby w Policji. Do wydania powyższego rozkazu doszło w następujących okolicznościach sprawy. Rozkazem personalnym nr [...] z [...] lutego 2008 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...] przyjął skarżącego do służby w Policji i mianował policjantem w służbie przygotowawczej na stanowisko kursanta [...] Plutonu Prewencji [...] Samodzielnego Pododdziału [...] w Z. [...] kwietnia 2010 r. Dowódca Samodzielnego Pododdziału [...] w Z. wydał opinię służbową, stwierdzającą nieprzydatność skarżącego do służby w Policji w okresie służby przygotowawczej. Opinia została wydana, po uchyleniu rozkazem personalnym nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] marca 2010 r. opinii służbowej z [...] stycznia 2010 r. Po rozpatrzeniu wniesionego od tej opinii odwołania, Komendant Wojewódzki Policji w [...] rozkazem personalnym nr [...] z [...] maja 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżoną opinię. W tych okolicznościach faktycznych Komendant Wojewódzki Policji w [...] zawiadomieniem z [...] czerwca 2010 r. poinformował skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia ze służby w Policji, na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 z późn. zm.). W toku postępowania administracyjnego skarżący, pismem z [...] lipca 2010 r., złożył szereg wniosków dowodowych, które organ I instancji oddalił postanowieniem z [...] lipca 2010 r. Rozkazem personalnym nr [...] z [...] września 2010 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...], na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 2 i art. 45 ust. 3 ustawy o Policji, zwolnił skarżącego ze służby w Policji z dniem [...] września 2010 r. W uzasadnieniu decyzji wskazał na obligatoryjny charakter przepisu nakazujący zwolnienie policjanta, wobec którego stwierdzono w opinii służbowej nieprzydatność do służby w okresie służby przygotowawczej. W odwołaniu od powyższej decyzji zarzucono naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a., w sposób mający wpływ na treść decyzji, poprzez niedopuszczenie wnioskowanych przez stronę dowodów i w związku z tym wydanie decyzji w oparciu o niepełny materiał dowodowy, a w konsekwencji wydanie rozstrzygnięcia z rażącym naruszeniem prawa. Biorąc pod uwagę powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu w całości i pozostawienie go na dotychczasowym stanowisku służbowym lub też o uchylenie zaskarżonego rozkazu w całości i zwrot akt postępowania do ponownego rozpatrzenia przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...]. Skarżący podkreślił, że treść wnioskowanych przez niego dokumentów potwierdza, że posiada on stosowną wiedzę teoretyczną oraz że wykonywał w sposób prawidłowy obowiązki służbowe. Wskazaną na wstępie decyzją Komendant Główny Policji utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. Odwołując się do treści przepisu art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, podkreślił obligatoryjny charakter zwolnienia w nim przewidzianego. Okoliczność ta – zdaniem organu – odgrywa istotną rolę przy ocenie prawidłowości działań podjętych przez organ I instancji, ponieważ zakres postępowania dowodowego w sprawie jest ograniczony i sprowadza się jedynie do sprawdzenia, czy opinia służbowa wydana policjantowi w okresie służby przygotowawczej zawiera stwierdzenie o nieprzydatności do służby, wydana jest przez właściwego przełożonego, opiniowany został zapoznany z opinią, a opinia ta jest ostateczna. Organ odwoławczy nie prowadzi pełnej kontroli wydanej opinii służbowej, która uruchomiła toczące się postępowanie, a jedynie ogranicza się do ustalenia konsekwencji, jakie związane są z orzeczeniem stanowiącym podstawę prowadzonego postępowania. Organ zauważył również, że postępowanie dotyczące zwolnienia w trybie ww. przepisu jest autonomiczne względem postępowania dotyczącego wydania opinii. W okolicznościach przedmiotowej sprawy ma to istotne znaczenie, albowiem – jak podkreślił organ – głównie zarzuty podniesione w odwołaniu nie dotyczą postępowania w sprawie zwolnienia ze służby, lecz postępowania, w którym została sporządzona opinia służbowa. W dalszej części swojego stanowiska organ odwoławczy zważył, że w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna opinia służbowa o nieprzydatności skarżącego do służby, wydana przez właściwego przełożonego, w przewidzianej przepisami prawa formie. Oznacza to, że została spełniona przesłanka określona w art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, a zarzut wydania decyzji na podstawie niepełnego materiału dowodowego jest nieuprawniony. Oceniając ustalony stan faktyczny, organ uznał, że organ I instancji, wydając zaskarżoną decyzję, nie uchybił ustanowionemu w art. 43 ust. 1 ustawy o Policji okresowi ochronnemu. Przyjął również, że zasadnie nadano zaskarżonemu rozstrzygnięciu rygor natychmiastowej wykonalności. Skoro bowiem skarżący jest nieprzydatny do służby w Policji, to koniecznym było niezwłoczne odsunięcie go od wykonywania zadań i czynności służbowych. W skardze na powyższą decyzję, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności: – art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji w związku z art. 104 § 2 i art. 12 § 1 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji [...], w części dotyczącej daty zwolnienia ze służby w Policji i nieustalenie nowej daty zwolnienia ze służby, pomimo tego, że na skutek wniesionego odwołania decyzja – rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji – stała się ostateczna dopiero z dniem [...] listopada 2010 r., tj. w dacie wydania zaskarżonego rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji nr [...] z [...] listopada 2010 r., a przedmiotowy rozkaz doręczono skarżącemu w dniu [...] grudnia 2010 r.; – art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji w związku z art. 6 k.p.a. w związku z art. 45 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędną wykładnię i niezasadne przyjęcie, że skarżący jest nieprzydatny do służby, w której to ocenie pominięto okoliczności przemawiające za przydatnością skarżącego do służby, pomimo tego, że argumentacja podnoszona przez organ administracji publicznej I instancji dotyczy zdarzeń, których znaczenie było incydentalne i marginalne; a w konsekwencji na skutek wydania decyzji kończącej postępowanie z naruszeniem prawa i pozbawienie strony prawa do sądu oraz naruszenie prawa do równego traktowania przez organy administracji państwowej; oraz naruszenie przepisów procesowych, tj.: – art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez oddalenie wniosków dowodowych skarżącego, a w konsekwencji błędne i niepełne ustalenie stanu faktycznego. Wskazując na powyższe, skarżący wnosił o: 1) uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego – decyzji w całości oraz poprzedzającego ją rozkazu personalnego z [...] września 2010 r. nr [...], jako niezgodnej z prawem; 2) obciążenie organu pozwanego kosztami postępowania; Odnosząc się do stanowiska Komendanta Głównego Policji o braku możliwości merytorycznego badania zasadności wydanej opinii służbowej, skarżący podniósł, że został pozbawiony prawa do sądu. Nie miał bowiem możliwości odwołania się od decyzji ostatecznej w przedmiocie opinii służbowej, a jego argumentacja dotycząca opinii zawarta w odwołaniu od rozkazu personalnego o zwolnieniu go ze służby w Policji nie została rozpatrzona. Zdaniem skarżącego dopuszczenie wnioskowanych przez niego dowodów pozwoliłoby w sposób prawidłowy uzupełnić materiał dowodowy o dane dotyczące jego rzeczywistych predyspozycji psychofizycznych do dalszej służby w Policji. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest niepełny, a organ odwoławczy nie miał tym samym możliwości weryfikacji dowodów dotyczących nieprawidłowości w wykonywaniu obowiązków służbowych przez skarżącego. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał w całości swoją dotychczasową argumentację. Wyjaśnił, że brak było podstaw prawnych do uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji w części dotyczącej daty zwolnienia, albowiem rozkazowi personalnemu z [...] września 2010 r. został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Skutkiem prawnym nadania tego rygoru jest możliwość wykonania decyzji niezależnie od wniesionych środków zaskarżenia. Rygor nadaje się decyzji nieostatecznej w celu umożliwienia jej wykonania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) wykazała, że zaskarżona decyzja odpowiada wymogom prawa, a zgodnie z treścią art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.) sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Na wstępie zauważyć należy, że Policja jest umundurowaną i uzbrojoną formacją powołaną do utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego, w której mianowanie na stanowisko służbowe uzależnione jest od posiadanego przez policjanta wykształcenia, kwalifikacji zawodowych, a także stażu służby w Policji (art. 1 ust. 1 w związku z art. 34 ust. 1 ustawy o Policji. W przepisie art. 41 ust. 1 cyt. ustawy ustawodawca przewidział szereg szczegółowo określonych sytuacji, w których policjant jest obligatoryjnie zwalniany ze służby w Policji. Podstawę materialnoprawną rozkazu zwalniającego skarżącego ze służby w Policji stanowi przepis art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Zgodnie z tym przepisem policjanta zwalnia się ze służby w przypadku nieprzydatności do służby, stwierdzonej w opinii służbowej sporządzonej w okresie służby przygotowawczej. Należy zauważyć, że przywołany przepis zawiera w sobie nakaz podjęcia określonego działania, w przypadku zaistnienia pewnego stanu faktycznego. Oznacza to, że organ administracji zatrudniający i zwalniający policjanta w tego typu przypadkach nie ma żadnego wyboru, lecz zobligowany jest podjąć ściśle określone rozstrzygnięcie. Inaczej mówiąc organ ten działa tu w ramach związania treścią przepisu. Okoliczność ta odgrywa istotną rolę przy ocenie prawidłowości działań podejmowanych przez organ administracji, ponieważ zakres postępowania dowodowego w sprawie jest ograniczony i sprowadza się jedynie do sprawdzenia, czy opinia służbowa wydana policjantowi w okresie służby przygotowawczej zawiera stwierdzenie o nieprzydatności do tej służby. Oznacza to zarazem, że postępowanie dotyczące zwolnienia ze służby jest autonomiczne względem postępowania dotyczącego wydania opinii o przydatności do służby sporządzonej w okresie służby przygotowawczej. Stwierdzenie to posiada kluczowe znaczenie w ramach rozpatrywanej sprawy, ponieważ główne zarzuty, jakie zostały zamieszczone w skardze i we wcześniejszych pismach sprowadzają się do kwestionowania ustaleń zawartych w opinii dotyczącej skarżącego. W tej sytuacji rodzi się pytanie, czy w ramach tego autonomicznego postępowania organ administracji wraca do wcześniejszego postępowania i dokonuje ponownej jego oceny. W ocenie Sądu stwierdzić trzeba, że w ramach postępowania dotyczącego zwolnienia policjanta ze służby, organ administracji nie dokonuje już kontroli orzeczenia, które legło u podstaw uruchomienia tego postępowania, lecz ogranicza się jedynie do ustalenia konsekwencji, jakie związane są z orzeczeniem stanowiącym podstawę prowadzonego postępowania. I w sytuacji, gdy zostanie wydana prawomocna opinia służbowa o policjancie pełniącym służbę przygotowawczą, w której stwierdza się nieprzydatność do służby tegoż policjanta – organ Policji ma obowiązek zwolnić takiego policjanta ze służby. Obligatoryjność zachowania organu nie pozostawia w tym względzie wątpliwości. Tak też postąpił organ w niniejszej sprawie. Stwierdziwszy wypełnienie przesłanek zastosowania art. 42 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy o Policji, tj. wydanie opinii służbowej o nieprzydatności policjanta w służbie przygotowawczej do służby w Policji, zwolnił owego funkcjonariusza ze służby – pozostając w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania. W przedmiotowej sprawie istotne jest to, iż opinia służbowa, która obligowała właściwy organ Policji do wydania decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji jest ostateczna. Skarżący skorzystał z przysługującego mu prawa do odwołania się od opinii służbowej, po rozpatrzeniu którego Komendant Wojewódzki Policji w [...] rozkazem personalnym z [...] maja 2010 r., utrzymał w mocy zaskarżoną opinię. To w trakcie tego postępowania skarżący mógł przedstawić fakty i dowody świadczące na jego korzyść. Zgłoszenie wniosków dowodowych na etapie postępowania o zwolnienie ze służby w Policji nie mogło odnieść zamierzonego skutku, gdyż w ramach tego postępowania organ nie był uprawniony, na co wskazał Sąd powyżej, do badania rzeczywistych predyspozycji [...] skarżącego do dalszej służby w Policji, a jak wskazano w skardze, zgłoszone dowody taką ocenę miały umożliwiać. W tych okolicznościach uznać należy, że nieuwzględnienie przez organ wniosków dowodowych, zmierzających do dowodzenia, że treść tej opinii nie jest zasadna, a w efekcie do podważenia konkluzji opinii służbowej dotyczącej skarżącego, było prawidłowe. Organy Policji orzekające w przedmiotowej sprawie nie były uprawnione – wbrew twierdzeniom skargi – do weryfikacji opinii w jakimkolwiek zakresie. Organy ustaliły pełny stan faktyczny, istotny z punktu widzenia przepisu mającego zastosowanie w sprawie, co czyni zarzut naruszenia przepisu art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. niezasadnym. Również w skardze skarżący zamieścił szereg zarzutów dotyczących zasadności stwierdzenia w opinii, że jest on nieprzydatnym do służby. Odnosząc się do owych zarzutów, podnieść należy, że w niniejszym postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie badaniu pod względem legalności podlega rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z [...] listopada 2010 r. w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji, a nie opinia służbowa z [...] kwietnia 2010 r. Dowódcy Samodzielnego Pododdziału [...] w Z., utrzymana w mocy rozkazem personalnym Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] maja 2010 r., stwierdzająca nieprzydatność skarżącego do służby w Policji. Tym samym zarzuty skarżącego w zakresie braku zasadności stwierdzenia jego nieprzydatności do służby w Policji w drodze opinii służbowej, jako niedotyczące niniejszej sprawy, nie zasługują na uwzględnienie. Ze względów wskazanych powyżej za nieuprawniony należy także uznać zarzut naruszenia przepisu art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 32 i 45 Konstytucji RP. Organ dokonał prawidłowej wykładni przepisu art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, co wynika z wcześniejszych rozważań Sądu. Skoro postępowanie dotyczące zwolnienia ze służby jest autonomiczne względem postępowania dotyczącego wydania opinii sporządzonej w okresie służby przygotowawczej o przydatności do służby, to organ w niniejszym postępowaniu nie był uprawniony do oceny tej przydatności w innym zakresie niż wynikało z opinii. Wbrew twierdzeniom skargi postępowanie organów Policji w przedmiotowej sprawie nie naruszyło prawa skarżącego do równego traktowania i prawa do rozpatrzenia jego sprawy przez niezawisły sąd. W aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 12 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 387/09, wyrok NSa z 3 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 896/10) przyjmuje się, że od funkcjonariusza Policji przysługuje prawo żądania poddania opinii służbowej kontroli sądowej. Skarżący w rozkazie personalnym z [...] maja 2020 r. nie został pouczony o formie wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego. Brak stosownego pouczenia w innej sprawie administracyjnej, pozostaje jednak bez wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, skoro organ Policji, wydając rozkaz personalny o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji dysponował opinią ostateczną. Marginalnie należy zwrócić uwagę, iż zgodnie z art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. W orzecznictwie i piśmiennictwie przyjmuje się, że błędnym pouczeniem jest również brak pouczenia. W ramach rozpatrywania przedmiotowej skargi, Sąd nie jest jednak uprawniony do uwzględnienia powyższego uchybienia, jak również do wskazywania skarżącemu przysługujących mu możliwości wzruszania ostatecznych decyzji, tym bardziej, że jest on reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Za niezasadny należy także uznać przedstawiony w skardze zarzut naruszenia art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji w związku z art. 104 § 2 i art. 127 § 1 k.p.a. W sytuacji nadania przez organ I instancji wydanemu rozstrzygnięciu rygoru natychmiastowej wykonalności, organ odwoławczy, uznający zastosowanie tego rygoru za zasadne, nie był uprawniony do ustalenia nowej daty zwolnienia skarżącego ze służby. Istota rygoru natychmiastowej wykonalności polega bowiem na tym, że decyzja nieostateczna staje się natychmiast wykonalna i stanowi tytuł wykonawczy. Oznacza to odstępstwo od ustanowionej w Kodeksie postępowania administracyjnego zasady, że przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu i że wniesienie odwołania wstrzymuje wykonanie decyzji. Skarżący nie zakwestionował w skardze motywów, którymi kierował się organ, korzystając z możliwości nadania rygoru natychmiastowej wykonalności, a w ocenie Sądu argumentacja organu w tym zakresie jest przekonywująca. Za niezrozumiałe należy uznać natomiast zarzuty skargi odnoszące się do pozbawienia skarżącego możliwości wniesienia odwołania, jego dyskryminacji i pozbawienia prawa do sądu. Skarżący odwołał się bowiem od decyzji pierwszoinstancyjnej, zwalniającej go ze służby w Policji, jego odwołanie zostało rozpatrzone przez Komendanta Głównego Policji, a skarżący skorzystał z prawa do zaskarżenia tego rozstrzygnięcia do sądu administracyjnego. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd, na zasadzie art. 151 p.p.s.a., skargę jako niezasadną oddalił.