II SA/Gd 44/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Starszy Sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 9 maja 2012 r. sprawy ze skargi J. O. o wymierzenie grzywny Wojewodzie z powodu niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2011 r. sygn. akt [...] w sprawie nieważności decyzji dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę obiektu budowlanego 1. wymierza Wojewodzie grzywnę kwocie 300 (trzysta) złotych z powodu niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2011 r. sygn. akt [...], 2. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej J. O. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prawomocnym wyrokiem z dnia 20 maja 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 89/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi J. O., uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 grudnia 2010 r., nr [[...]] oraz poprzedzająca ją decyzję Wojewody z dnia 12 października 2010 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia 17 maja 2001 roku zatwierdzającej projekt budowlany i udzielający J. i T. B. pozwolenia na przebudowę elewacji oraz przebudowę wnętrza sklepu budynku mieszkalno-usługowego usytuowanego na działce nr [[...]] przy ul. S. w L. W wyroku Sąd wskazał, że organy orzekające w sprawie winny w szczególności prawidłowo ustalić, czy J. O. kiedykolwiek i w jakimkolwiek postępowaniu dotyczącym kontrolowanej decyzji została uznana za stronę. Raz uznana za stronę nie może być bowiem poddawana za każdym razem kontroli w tym względzie w sprawie tożsamej przedmiotowo i podmiotowo. Decyzja z dnia 17 maja 2001 roku (kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym) była kontrolowana również w kilku innych postępowaniach, w tym także w postępowaniu wznowieniowym, w którym J. O. była uznana za stronę postępowania. Powyższy wyrok wraz ze stwierdzeniem prawomocności został doręczony Wojewodzie w dniu 29 września 2011 r., zaś w dniu 4 listopada 2011 r. do organu tego wpłynęło wezwanie J. O. do wykonania ww. wyroku z dnia 20 maja 2011 r. Pismem z dnia 15 listopada 2011 r. Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z zaleceniem zwartym w wymienionym wyroku, podjął wstępne czynności zmierzające do ustalenia zasadności nadania jej przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie pozwolenia na budowę z dnia 17 maja 2001 r., udzielonego przez Starostę J. i T. B. Na podstawie art. 36 § 1 i 2 k.p.a. poinformował przy tym, że rozpoznanie sprawy nastąpi po ponownej analizie akt oraz zgromadzeniu dowodów dających podstawę do merytorycznego rozpatrzenia wniosku i umożliwieniu wypowiedzenia się stron wobec przeprowadzonych środków dowodowych. W dniu 17 listopada 2011 roku do Wojewody wpłynęła skarga J. O. o wymierzenie temu organowi grzywny przewidzianej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z bezczynnością organu po ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2011 r. W skardze wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, wskazując, że podjął wstępne czynności wyjaśniające, o czym poinformował skarżącą pismem z dnia 15 listopada 2011 r. Z uwagi na skomplikowany charakter sprawy i obszerność materiału dowodowego nie było możliwości na tym etapie wyznaczenia okresu, w jakim strony będą mogły zapoznać się z aktami sprawy i uzyskać możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Z tego względu organ nie miał jeszcze możliwości merytorycznego rozpatrzenia sprawy, ani określenia dokładnego terminu, w jakim dokona jej ponownego rozstrzygnięcia. W piśmie z dnia 20 grudnia 2011 r. skarżąca wskazał, że korespondencyjne wyjaśnienie w odpowiedzi na skargę, że organ od dnia 17 maja 2001 roku dąży do rzetelnego i dokładnego wyjaśnienia sprawy nie może usprawiedliwiać przekroczenia terminu jej załatwienia określonego w art. 35 § 3 k.p.a. oraz dopełnienia czynności określonych w art. 36 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga J. O. jest zasadna. W sprawie bezspornym jest, że Wojewoda do dnia wniesienia skargi nie wykonał opisanego na wstępie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2011 roku, sygn. akt VII SA/Wa 89/11. Organ pomimo wezwania przez skarżącą pismem z dnia 4 listopada 2011 r. do wykonania ww. wyroku nie wykonał wyroku i nie załatwił sprawy również do dnia wniesienia rozpoznawanej skargi, to jest do dnia 17 listopada 2011 r. W tej sytuacji zasadnie skarżąca wniosła skargę żądając wymierzenia organowi grzywny. Zastosowanie środków przewidzianych w art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) może mieć bowiem miejsce w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności. Warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi jest uprzednie pisemne wezwanie organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy co również zostało w niniejszej sprawie dokonane. Po prawomocnym zakończeniu sprawy sądowoadministracyjnej w przypadku uwzględnienia skargi termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi, o czym stanowi art. 286 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z przepisu art. 35 k.p.a. wynika obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej bez zbędnej zwłoki, przy czym czas załatwienia sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego określony został na nie dłużej niż jeden miesiąc, natomiast w przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej czas ten nie może przekroczyć dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Przepis art. 36 k.p.a. przewiduje wprawdzie sytuację, w której czas załatwienia sprawy może przekroczyć także ww. termin dwumiesięczny, zobowiązuje jednak organ do powiadomienia o tym fakcie stron postępowania z równoczesnym wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy. Do ww. terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, np. zawieszenia postępowania, w czasie którego terminy załatwiania spraw nie biegną (art. 103 k.p.a.), okresów opóźnień spowodowanych przez stronę, np. nie uzupełnienie we wskazanym przez organ terminie braków wniosku, czy wreszcie powstałych z przyczyn niezależnych od organu, np. nie dysponowanie aktami sprawy przekazanymi innemu organowi związku z toczącym się równolegle postępowaniem. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, akta sprawy rozstrzygniętej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2011 r. zostały zwrócone organowi w dniu 29 września 2011 r. Od tej daty rozpoczął zatem bieg nowy termin załatwienia sprawy administracyjnej. Organ administracji, jak już wyżej wskazano, zgodnie z przepisem art. 35 § 1 k.p.a. powinien załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki. Natomiast stosownie do treści art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, czyli termin na załatwienie przedmiotowej sprawy upłynął bezskutecznie w dniu 29 października 2011 r., w razie zaś uznania, że sprawa jest szczególnie skomplikowana, w dniu 29 listopada 2011 r. W okresie biegu tego terminu Wojewoda nie rozpatrzył sprawy, jak również nie podjął żadnej czynności zmierzającej do jej rozpatrzenia. Podkreślić należy, że wezwanie Starosty do nadesłania aktualnych wypisów z rejestru gruntów oraz mapy obejmującej nieruchomości stanowiące przedmiot postępowania, zostało wysłane w dniu 13 grudnia 2011 r., więc już po upływie terminu do załatwienia sprawy. Podjęcie tej czynności nie uwalnia zatem organu administracji od zarzutu bezczynności i niezakończenia go we właściwym terminie zgodnie z wytycznymi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Należy ponadto podkreślić, że sama czynność zawiadomienia strony postępowania o nowym terminie załatwienia sprawy nie usprawiedliwia bezczynności organu, bowiem istotna jest przyczyna zwłoki, której organ nie wskazał. Oceniając zaś treść pisma z dnia 15 listopada 2011 r., informującego skarżącą o braku możliwości załatwienia sprawy w terminie, Sąd stwierdził, że w istocie pismo to nie zawierało wskazania takiej przyczyny, lecz jedynie informowało o czynnościach dopiero planowanych do podjęcia przez organ. Jak bowiem wyżej wskazano, czynności te zostały podjęte dopiero w dniu 13 grudnia 2011 r. Nie mogły zatem stanowić okoliczności usprawiedliwiającej zwłokę w rozpatrzeniu sprawy. Ponadto mieć należało na uwadze, że w piśmie tym organ nie wypełnił kolejnego obowiązku z art. 36 k.p.a., albowiem nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. Z przedstawionych okoliczności sprawy wynikało, że nic nie stało na przeszkodzie do podjęcia przez organ administracji konkretnych działań i wydania decyzji administracyjnej dotyczącej przedmiotowej sprawy w ustawowym terminie, przy czym organ nie wykazał, aby istniały jakiekolwiek przeszkody w wydaniu decyzji. Potwierdzeniem powyższej oceny jest przebieg postępowania po podjęciu pierwszej czynności w sprawie, to jest po zwróceniu się do Starosty w dniu 13 grudnia 2011 r. o aktualne wypisy z rejestru gruntów oraz mapy. W dniu 27 grudnia 2011 r. wszczęto postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia 17 maja 2001 r., po czym zwrócono się również do innych organów z zapytaniem, czy to toczyły się jakiekolwiek postępowania dotyczące przedmiotowej nieruchomości, które to informacje w pełnym zakresie organ uzyskał w dniu 26 stycznia 2012 r. Były to wszystkie informacje i dokumenty, niezbędne do rozpatrzenia sprawy, zatem zebranie materiału dowodowego niezbędnego do rozpatrzenia sprawy było możliwe do przeprowadzenia w ustawowym terminie. Niemniej jednak Wojewoda, mimo że nie gromadził już od dnia 26 stycznia 2012 r. żadnych dowodów w sprawie, nadal pozostawał w nieuzasadnionej zwłoce w załatwieniu sprawy, albowiem dopiero w dniu 13 marca 2012 r. wydał decyzję odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia 17 maja 2001 r. Należy zatem podkreślić, że reakcja organu w przedmiotowej sprawie faktycznie miała miejsce dopiero po skierowaniu przez skarżącą pisma z dnia 4 listopada 2011 r. wzywającego do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2011 r., a same czynności w sprawie, które nie uzasadniały oceny przedmiotowego postępowania, jako szczególnie skomplikowanego, zostały podjęte dopiero po wniesieniu rozpoznawanej skargi, a sama decyzja wydana również z przekroczeniem ustawowego terminu. W tym miejscu wskazać należy, że postępowanie organów administracji publicznej musi nosić znamiona racjonalności i zmierzać do szybkiego zakończenia postępowania. Wobec faktu, iż sprawa J. O. była już przedmiotem postępowania przed organami obydwu instancji oraz przed sądem administracyjnym nie znajduje uzasadnienia traktowanie jej przez organy administracji publicznej jako sprawy o charakterze szczególnie skomplikowanym i wymagającej przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego. Reasumując wskazać należy, że pomimo upływu ustawowych terminów do wydania decyzji (art. 35 § 3 k.p.a.) organ nie wydał nowej decyzji w sprawie. Nie został zatem wykonany powołany na wstępie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2011 r. Wskazać należy, że grzywna o której mowa w art. 154 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) stanowi w istocie karę za ignorowanie przez organy administracji publicznej wyroków sądowych, a nie środek przymusu organu do określonego zachowania się. (Komentarz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Zakamycze, 2006, wyd. II.), skoro - w myśl art. 154 § 3 tejże ustawy - wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. Niemniej jednak Sąd miał na względzie, że ostateczne załatwienie sprawy, mimo że nastąpiło po wniesieniu skargi o wymierzenie organowi grzywny, winno być okolicznością brana pod uwagę przy określeniu wysokości wymierzonej grzywny. Wojewoda, ostatecznie załatwił sprawę i wykonał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2011 r., albowiem w dniu 13 marca 2012 r., więc przed dniem wyrokowania w niniejszej sprawie, wydał decyzję. Tak więc, w ocenie Sądu nie byłoby wskazane wymierzanie temu organowi bardzo dotkliwej grzywny. Na podstawie art. 154 § 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności, sąd wymierza organowi grzywnę w wysokości do dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Z Komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2012 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2011 r. wynika, iż wynagrodzenie to wynosiło 3.399,52 zł (M.P. z 2012 r., poz. 63). W tym stanie rzeczy, ze względu na okoliczność, że pomimo upływu ustawowych terminów organ orzekający nie załatwił sprawy, czym nie wykonał wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2011 r. Sąd, na podstawie art. 154 § 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł w punkcie pierwszym sentencji wyroku o wymierzeniu Wojewodzie kary grzywny w wysokości 300 zł. Mając na uwadze, że Wojewoda nie wykazał istnienia żadnych okoliczności stanowiących uzasadnioną przeszkodę w rozpatrzeniu sprawy w ustawowym terminie oraz okoliczność, że z naruszeniem art. 36 k.p.a. nie zawiadomił strony zarówno o istnieniu takiej przeszkody jak też nie wyznaczył nowego terminu załatwienia sprawy, a także fakt, że ostatecznie sprawa została załatwiona poprzez wydanie decyzji dopiero po upływie ponad pięciu miesięcy od daty otrzymania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2011 r., Sąd - w punkcie drugim sentencji wyroku - orzekł, na podstawie art. 154 § 2 zd. 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Odnośnie kosztów postępowania Sąd, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w punkcie trzecim sentencji wyroku.