VII SA/Wa 89/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2011 r. sprawy ze skargi J.O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej J.O. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2010r., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania J.O., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2010r., odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2001r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. i T.B. pozwolenia na przebudowę elewacji oraz przebudowę wnętrza sklepu budynku mieszkalno-usługowego usytuowanego na dz. nr ew. [...], przy ulicy [...] w [...]. Organ powołując się na art. 157 § 2 i art. 28 k.p.a. wskazał, że żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji przysługuje stronie. Sporna inwestycja obejmowała zmianę elewacji ww. budynku oraz przebudowę dot. schodów wewnętrznych między parterem i piętrem sklepu oraz wymianę stolarki okiennej i drzwiowej. Analiza projektu nie potwierdza, aby ww. zakres prac w jakikolwiek sposób wpływał na wykonywanie prawa własności przez właściciela sąsiedniej nieruchomości, a tylko w takim przypadku można mówić o istnieniu interesu prawnego w sprawie budowy. Dodał, iż prace te nie ingerują w ścianę budynku usytuowaną w granicy z działką nr ew. [...]. Inwestycja nie wpływa na nieruchomość J.O. oraz nie godzi w konkretne uprawnienia do zagospodarowania jej nieruchomości. Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 11 warunków technicznych z uwagi na okresowe podtapianie budynku odwołujących się wodami opadowymi spływającymi z budynku sąsiedniego, w czym odwołująca się upatruje interesu prawnego wskazał, iż w wyrokach z dnia 15 stycznia 2010r., sygn. akt II OSK 869/09 oraz II OSK 870/09; NSA jednoznacznie wskazał, iż "przyczyną przecieków w budynku J.O. zalewających piwnicę jest przede wszystkim nieskuteczna izolacja wodoochronna jej budynku. Zakres prac zatwierdzonych decyzją Starosty [...] z dnia [...] maja 2001r. nie obejmował robót, które w jakikolwiek sposób mogłyby wpłynąć na zmianę sposobu odprowadzania wód opadowych. Organ nie stwierdził, aby ww. inwestycja naruszała przepisy określone w aktach wykonawczych (rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. oraz rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.), jak również w Prawie budowlanym. Oceniając zarzut naruszenia art. 153 oraz 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie wyroku WSA w Gdańsku z dnia 5 lipca 2006r., sygn. akt II SA/Gd 350/04; który w ocenie odwołującej się przesądził o posiadaniu przymiotu strony, z uwagi na fakt "bezpośredniego stykania się z przebudowywaną ścianą elewacji budynku usytuowanego w zabudowie szeregowej", w ocenie organu odwoławczego nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem Sąd użył ww. sformułowania jedynie przedstawiając stan faktyczny wskazując na stanowisko, jakie zajął Wojewoda [...] w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2003r. wznawiającym, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., na żądanie J. i J.O., postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] maja 2001r. Skargę na powyższą decyzję złożyła J.O. wnosząc o uchylenie obu wydanych rozstrzygnięć i przyznanie przymiotu strony oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżącą zarzuciła rażące naruszenie art. 157 § 3 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz pominięcie konstytucyjnego nakazu poszanowania praw słusznie nabytych z ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę jej budynku oraz art. 7-9 k.p.a., 77 k.p.a. i 80 k.p.a. wobec zaniechania dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego dotyczącego budynku nr [...] i bezkrytyczne przyjęcie rozstrzygnięcia decyzji Wojewody [...]. Wskazała, że jako właścicielka nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny wynikający z art. 140 k.c. do uczestniczenia jako strona (art. 28 k.p.a.) w postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść lub zapadła decyzja tak kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości, iż będzie to miało wpływ na wykonywanie jej prawa własności. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm. - .dalej p.p.s.a.). Mając na względzie powyższą regulację skargę należało uwzględnić, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem art. 7, 77 k.p.a. w związku z art. 157 § 2 i 28 k.p.a. Jak wynika z treści kontrolowanych orzeczeń w ocenie organów administracji orzekających w niniejszej sprawie J.O. nie posiada legitymacji procesowej do skutecznego złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na przebudowę, gdyż sporne zamierzenie budowlane nie wpływa w jakikolwiek sposób na wykonywanie przez nią prawa własności nieruchomości, prace te nie ingerują w ścianę budynku usytuowaną w granicy z jej działką nr [...]. Inwestycja nie wpływa na nieruchomość J.O. oraz nie godzi w konkretne uprawnienia do zagospodarowania jej nieruchomości, a tylko w takim przypadku można mówić o istnieniu interesu prawnego w sprawie przebudowy. Na wstępie wskazać należy, że zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, zaskarżona zaś decyzja utrzymuje w mocy orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania, na żądanie strony, z powodu braku legitymacji procesowej strony zgłaszającej żądanie. Wskazać zatem należy, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie rozpoczęte na żądanie strony (art. 157 § 2 k.p.a.) składa się z dwóch etapów. Pierwszy z nich dotyczy kwestii wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, drugi zaś postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Wszczęcie tego postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. Pierwsza faza, tj. postępowanie w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, kończy się wszczęciem postępowania, gdy spełnione są warunki formalnoprawne, bądź decyzją o odmowie wszczęcia, gdy warunki te nie są spełnione. W związku z powyższym, aby organ mógł prowadzić postępowanie na żądanie strony, niezbędne jest w pierwszej kolejności ustalenie czy z wnioskiem o stwierdzenie nieważności aktu wystąpiła osoba legitymująca się przymiotem strony w danym postępowaniu, dlatego też obowiązkiem organu jest ustalenie kręgu podmiotów będących stronami postępowania. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 2 marca 2007r., II OSK 347/06, Lex nr 340207: "Nie ma jednoznacznych i uniwersalnych zasad w zakresie posiadania przymiotu strony i interesu prawnego na tle art. 28 k.p.a., które by można zastosować automatycznie w każdej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Nie zawsze bowiem osoba, która miała przymiot strony w postępowaniu zwykłym, musi mieć ten przymiot w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji i odwrotnie. W każdej sprawie te kwestie należy rozważyć indywidualnie, odpowiadając sobie na pytanie, jakiego interesu prawnego, mogłyby dotyczyć skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji". Stroną w postępowaniu nieważnościowym jest bowiem nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Jest to konsekwencją rozpatrywania przez organ nadzoru nowej sprawy w stosunku do załatwionej kwestionowaną decyzją, dlatego też dla wszystkich stron tego postępowania otwiera się droga weryfikacji takiej decyzji. Posiadanie przymiotu strony przez właściciela nieruchomości położonej w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji jest zatem uzależnione od tego czy planowana inwestycja może oddziaływać ujemnie na jego nieruchomość, co jest równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego. Obiekt budowlany należy projektować i budować zapewniając poszanowanie występujących w obszarze obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Dopiero więc, gdy organ ustali w sposób niewadliwy krąg stron postępowania winien rozważyć i wykazać bezspornie czy osoby składające wniosek o stwierdzenie nieważności posiadają interes prawny. Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. zobowiązuje bowiem organy administracji publicznej prowadzące postępowanie do zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, w ten sposób, by ustalone na jego podstawie okoliczności faktyczne, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, odpowiadały rzeczywistości i mogły stać się podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Również zasada zawarta w art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organy obowiązek ustalenia stanu faktycznego na podstawie całościowo zebranego materiału dowodowego. Tylko realizując powyższe zasady, organ prowadząc postępowanie administracyjne może trafnie ocenić istotne dla sprawy okoliczności faktyczne i prawidłowo rozstrzygnąć o prawach strony. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 grudnia 2010r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Wojewody Pomorskiego z dnia 12 października 2010r., wydane zostały z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 80, art. 107, art. 157 § 3 i art. 28 k.p.a. Stosownie bowiem do zasad zawartych w powołanych przepisach organy administracji państwowej zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa i prowadzić postępowanie w taki sposób, aby zostały wyjaśnione istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Niewyjaśnienie istotnych dla rozpatrzenia sprawy okoliczności stanowi takie naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które obliguje Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonej decyzji. Z tego rodzaju sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Należy podzielić zarzut podniesiony w skardze, dotyczący braku należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności posiadanego przez J.O. przymiotu strony, w sytuacji, gdy jest właścicielką nieruchomości sąsiedniej, a jej interes prawny do uczestniczenia jako strona (art. 28 k.p.a.) w postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść lub zapadła decyzja tak kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości, iż będzie to miało wpływ na wykonywanie jej prawa własności - wynika z art. 140 k.c. W niniejszej sprawie organ winien mieć na względzie fakt, iż działka o nr [...] będąca własnością J.O. położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie spornej inwestycji prowadzonej na działce nr [...], co więcej skoro budynki skarżącej oraz spornej inwestycji połączone są ścianą, z dużym prawdopodobieństwem uznać należy, że J.O. mogłaby posiadać przymiot strony w tym postępowaniu. Przede wszystkim jednak organy orzekające w sprawie winny w szczególności prawidłowo ustalić czy J.O. kiedykolwiek i w jakimkolwiek innym postępowaniu dotyczącym kontrolowanej decyzji została uznana za stronę. Jest bowiem niezaprzeczalne, że raz uznana za stronę nie może być poddawana za każdym razem kontroli w tym względzie w sprawie tożsamej przedmiotowo i podmiotowo. Okoliczność powyższa jest o tyle istotna, iż z zaskarżonej decyzji wynika, że decyzja z dnia [...] maja 2001r. (kontrolowana w niniejszym postępowaniu nieważnościowym) była kontrolowana również w kilku innych postępowaniach, w tym także w postępowaniu wznowieniowym, w którym J.O. była uznana za stronę postępowania. Wskazana kwestia przymiotu strony J.O. powinna być dokładnie wyjaśniona w powtórnie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. Ujawnione naruszenie ww. przepisów prawa powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c i ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.). Zgodnie z art. 152 ww. ustawy, zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 cyt. ustawy.