I SA/Rz 235/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Małgorzata Niedobylska Sędziowie WSA Tomasz Smoleń /spr./ NSA Jacek Surmacz Protokolant ref. st. Eliza Kaplita po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 10 maja 2012r. sprawy ze skargi L. K. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] lutego 2012r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o opłaceniu składek na ubezpieczenie społeczne rolników za okres od 1 lipca 1977r. do 31 grudnia 1988 roku 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] stycznia 2012r. znak: [...], 2) określa, że decyzje wymienione w pkt. 1) nie podlegają wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Zaskarżoną decyzją Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2012 r., Nr [...] w sprawie odmowy L. K. wydania zaświadczenia o opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne rolników za okres od 1 lipca 1977 r. do 31 grudnia 1988 r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3, art. 217 § 1 i § 2 pkt 2, art. 218 §1, art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 83 b pkt 1 oraz art. 52 ust. 1 i art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( Dz. U. z 2007 r., Nr 11, poz. 74 ze zm.). Jak wynika z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego rozpoznając wniosek po raz pierwszy w dniu 16 stycznia 2012 r. odmówił wydania przedmiotowego zaświadczenia wskazując, że zarówno placówka terenowa w J. jak i placówka terenowa w P. wśród przejętych kart nie posiadają karty ewidencyjnej dotyczącej ubezpieczenia L. K. od 1 lipca 1977 r. do 1988 r. Powyższych dokumentów, jak wskazał organ, nie posiadały również Urząd Gminy O. właściwy ze względu na miejsce zamieszkania jak również Urząd Gminy R., właściwy ze względu na miejsce położenia gospodarstwa. Decyzja została podpisana przez Kierownika Placówki Terenowej, działającego z upoważnienia Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, M. K. oraz Starszego Inspektora Ubezpieczeń D. K. Swoje stanowisko organ podtrzymał w decyzji z dnia [...] lutego 2012 r., Nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że z dołączonego do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy aktu własności ziemi z 1973 r. wynika jedynie, że w tym roku L. K. wraz z mężem nabyła nieruchomość rolną o łącznej powierzchni 1,53 ha fiz., ale nie potwierdził opłacania składek na Fundusz Ubezpieczenia Społecznego Rolników. Również dołączone do wniosku zaświadczenie Starosty J. z dnia [...] stycznia 2012 r. nie stanowiło dowodu na opłacanie składek a jedynie potwierdzało fakt posiadania działki położonej w S. o pow. 0,46 ha fiz., w okresie od 1976 r. do 1990 r. oraz fakt posiadania przez współmałżonka działki o wskazanej powierzchni. Ponadto organ wskazał, że prowadzona przez niego samodzielna dokumentacja dotyczy okresu po 1 stycznia 1991 r., wszelkie zaś zaświadczenia dotyczące przebiegu ubezpieczenia przed 1 stycznia 1991 r. wydawane są w oparciu o dokumentację prowadzoną i przekazaną do Kasy przez właściwe urzędy gmin po powstaniu Oddziału Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w P. Wśród przekazanych kart nie ma karty ewidencyjnej wnioskodawczyni. Powyższa decyzja została podpisana przez dwóch pracowników: działającego z upoważnienia Prezesa KRUS Kierownika Placówki Terenowej J. K. oraz starszego inspektora ubezpieczeń A. S. Przed jego wydaniem poinformowano stronę o prawie zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Pismo to a następnie protokół z tej czynności zostały podpisane przez Kierownika Placówki Terenowej M. K. Niezadowolona z takiego rozstrzygnięcia L.K. złożyła do tutejszego Sądu skargę domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenia kasztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazała, że posiada status rolnika na podstawie art. 75 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin. Z faktu tego wywodzi oczywistość opłacania składek, co jak wskazała, potwierdzić mogą sąsiedzi i pracownicy gminy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację, która stanowiła podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Podsumowując wskazał, że nie może wydać zaświadczenia o informacjach, na które nie posiada żadnych dokumentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z innych przyczyn aniżeli w niej wskazane. Przyczyny uchylenia decyzji tkwiły w wadach proceduralnych. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei z mocy art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie; kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, niezależnie od treści skargi, stwierdził naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, co obligowało go do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.). Przedmiotem niniejszej skargi jest decyzja wydana w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest sensu stricto odwołaniem, wykazuje jednak wiele podobieństw do odwołania i powinny mu towarzyszyć te same proceduralne gwarancje bezstronności, które wiążą się z postępowaniem dwuinstancyjnym (wyrok NSA z 20 marca 2008 r., sygn. II GSK 472/07 – http://www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Sąd rozpoznający sprawę w niniejszym składzie, dokonując wykładni art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych pod kątem normy prawnej zawartej w art. 78 Konstytucji RP, wskazuje, że postępowaniu wywołanemu wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy muszą towarzyszyć standardy i gwarancje przewidziane przez ustawodawcę dla postępowania wywołanego wniesieniem odwołania. Dotyczy to w szczególności proceduralnych gwarancji bezstronności, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku z dnia 20 marca 2008 r., sygn. II GSK 472/07. Niewątpliwie do postępowania spowodowanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy będą miały zastosowanie przepisy k.p.a., który w art. 127 § 3 stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Z mocy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Użyte sformułowanie "w sprawie" oznacza sprawę administracyjną załatwianą w drodze decyzji (Andrzej Wróbel w: Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz. Zakamycze 2000 – str. 199). Przez udział w postępowaniu w sprawie należy z kolei rozumieć podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej przewidzianych w przepisach prawa czynności procesowych niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji, a jeżeli pracownik jest upoważniony do wydawania decyzji w imieniu organu administracji publicznej lub pełni funkcje organu, również załatwienie sprawy w formie decyzji. Pracownik wyłączony od udziału w sprawie nie może zatem podejmować czynności procesowych w tej sprawie, z zastrzeżeniem art. 24 § 4 k.p.a. (ibidem str. 198-199). Należy przyjąć, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wyłącza pracownika od udziału w postępowaniu odwoławczym, jeżeli uczestniczył on uprzednio w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, w którym wydano zaskarżoną odwołaniem decyzję. Reguła ta ma odpowiednie zastosowanie do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpatrzeniem sprawy (ibidem str. 202). Pogląd ten zasługuje na aprobatę, w szczególności w aspekcie dyrektywy wykładni prawa z uwzględnieniem hierarchicznej wyższości Konstytucji nad ustawami i w konsekwencji interpretacji przepisów ustaw w zgodzie z przepisem ustawy zasadniczej. Poprzez "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" w niższej instancji należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika, lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. (Według Kałuskiego "Postępowanie administracyjne" 1929 r. s. 37 "wystarczy udział w wydaniu, niekoniecznie decyzja musi pochodzić od urzędnika, względnie przez niego być podpisaną, w każdym razie urzędnik ten musi być czynny przy wydaniu decyzji w niższej instancji"). Ograniczenie zakresu tego pojęcia tylko do fazy wydania decyzji w znaczeniu teoretycznym wydaje się nieuzasadnione ze względu na tę szczególną właściwość postępowania administracyjnego, w którym, w odróżnieniu od postępowania sądowego, poszczególne czynności o różnej doniosłości procesowej mogą być wykonywane przez różnych pracowników, którzy mogą mieć mniejszy lub większy wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie, co wymaga starannej i wnikliwej oceny (Andrzej Wróbel op.cit. str. 202, 203 i 204). Ustawodawca powiązał z sytuacją procesową, polegającą na tym, że pracownik administracji publicznej bierze udział w postępowaniu w sprawie, mimo że brał w tej sprawie udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, taki skutek, że stanowi to podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.). Przenosząc przytoczone powyżej przepisy i poczynione uwagi, z odwołaniem się do orzecznictwa NSA, a także nauki przedmiotu, do realiów niniejszej sprawy zauważyć należy, że w postępowaniu toczącym się z wniosku o ponowne rozparzenie sprawy brała udział osoba, która podpisała się pod decyzją "I instancji". Jak wynika z przedstawionego stanu faktycznego Kierownik Placówki Terenowej M. K., którego podpis widnieje pod decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., pismem z dnia 30 stycznia 2012 poinformował L. K. o przysługującym jej prawie do zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się w zakresie zebranego materiału dowodowego, a następnie uczestniczył w tej czynności ( protokół z dnia 1 lutego 2012 r. – akta administracyjne, k.163 ) Przedstawione powyżej okoliczności wskazują, że pracownik organu – Kierownik Placówki Terenowej M. K. wydał decyzję "I-instancyjną" a następnie brał udział w postępowaniu wywołanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W tej sytuacji należy stwierdzić, że w sprawie nastąpiło naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.). Art. 145 § 1 pkt 1 lit.b p.p.s.a. stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Zauważyć należy, że ustawodawca nie wiąże tej podstawy do wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego z nastąpieniem konsekwencji w postaci wpływu na wynik sprawy lub nawet potencjalnego istotnego wpływu na wynik sprawy, odmiennie niż przy podstawach z art. 145 § 1 pkt 1 lit. lit. a i c p.p.s.a. Kolejnym uchybieniem organu było podpisanie decyzji I jak i II instancji przez dwie osoby, podczas gdy statut Zakładu nie przewiduje udzielania przez Prezesa upoważnienia do wydawania decyzji dla grupy pracowników, działających jako organ quasi - kolegialny. W związku z powyższym konieczne stało się uchylenie zarówno decyzji organu II jak i I instancji. W tej sytuacji Sąd uchylił zaskarżoną decyzję jak i decyzję ją poprzedzającą na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł również po myśli art. 152 p.p.s.a.