II GSK 468/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędziowie NSA Zofia Borowicz (spr.) Zofia Przegalińska Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 9 grudnia 2010 r. sygn. akt III SA/Po 606/10 w sprawie ze skargi R. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od R. K. na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. 180 (słownie: sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. oddalił skargę R. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] lipca 2010 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt. Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że w dniu [...] kwietnia 2006 r. R. K. złożył wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2006. Postanowieniem z dnia [...] października 2006 r. organ zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie, gdyż wnioski o przyznanie płatności do tych samych działek złożyło dwóch producentów, tj. R. K. i R. R., a wyjaśnienie kwestii, który z wnioskodawców spełnił warunki do przyznania płatności, miało wpływ na przebieg postępowania. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r. podjęto zawieszone postępowanie. Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. umorzono postępowanie w całości. W podstawie rozstrzygnięcia organ wskazał m.in. art. 5 ust. 3a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.), dalej jako: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, zgodnie z którym pomoc udzielana jest do wysokości limitu stanowiącego równowartość w złotych kwoty euro określonej w planie na poszczególne działania, lecz nie później niż do dnia 30 czerwca 2008 r. Jak wskazał organ termin ten został ustalony w oparciu o art. 5 w zw. z art. 3 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1320/2006 z dnia 5 września 2006 r., ustanawiającego zasady przejścia do systemu wsparcia rozwoju obszarów wiejskich określonego w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1689/2005 (Dz. Urz. UE Nr L 243/6 PL z 06.09.2006 r.), dalej jako: rozporządzenie nr 1320/2006. Wobec przekroczenia terminu określonego w art. 5 ust. 3a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich organ nie był władny do wydania decyzji o charakterze merytorycznym i dlatego orzekł o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Dyrektor [...] ARiMR w P. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu przedstawił przyczyny długotrwałości postępowania, przytaczając poszczególne czynności organu w ramach wyjaśnienia sporu co do faktycznego użytkownika działek. Nadto podzielił stanowisko organu I instancji, iż ten, wraz z upływem terminu z art. 5 ust. 3a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, nie był już władny do oceny pod względem formalno-prawnym przedłożonych wyjaśnień strony, dlatego umorzenie postępowania było usprawiedliwione. Skargę na powyższą decyzję wniósł R. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. dokonując oceny charakteru prawnego terminu zakreślonego w art. 5 ust. 3a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich uznał, że jest to termin prawa materialnego. Według Sądu przesądza o tym fakt, że wyznacza on okres, do którego może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach stosunku administracyjnoprawnego. Ograniczenie przyznawania pomocy datą 30 czerwca 2008 r. powodowało skutek w postaci niemożności przyznania płatności. Na materialnoprawny charakter powołanej regulacji wskazywał według Sądu również art. 6 rozporządzenia nr 1320/2006, zgodnie z którym wydatki wynikające ze zobowiązań dotyczących dopłat wyrównawczych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w nowych państwach członkowskich, odnoszących się do wniosków składanych najpóźniej w 2006 r., mogą być zadeklarowane do końcowego terminu kwalifikowalności wydatków dla obecnego okresu programowania. Z tej regulacji WSA wywiódł także, że art. 5 ust. 3a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich miał zastosowanie przy rozstrzyganiu kontrolowanej sprawy, gdyż w treści art. 6 wyraźnie wskazano, że przedmiotowa regulacja dotyczy wniosków składanych najpóźniej 2006 r. W ustawie nic innego nie postanowiono, więc organy były zobowiązane do stosowania prawa obowiązującego w dniu wydania decyzji. Art. 5 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich wszedł w życie w dniu 11 kwietnia 2007 r., zatem znajdował zastosowanie w sprawie zakończonej decyzją wydaną w dniu [...] maja 2010 r. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, że upływ terminu 30 czerwca 2008 r. nie spowodował, iż strona utraciła prawo do płatności, gdyż przed wydaniem decyzji o przyznaniu pomocy wnioskodawca nie posiadał tytułu prawnego do otrzymania środków pomocowych. Uprawnienie do otrzymania płatności nie powstaje z mocy prawa, lecz na mocy decyzji o przyznaniu pomocy. W konsekwencji podmioty spełniające przesłanki do otrzymania płatności nie są podmiotami roszczenia o wypłatę środków pomocowych. Stąd, w ocenie Sądu, nie może być mowy o tym, że wnioskodawca stracił środki pomocowe, lecz o tym, że nie uzyskał tych środków wskutek braku tytułu prawnego na dzień zamknięcia okresu, do którego można otrzymać wskazaną pomoc. Sąd podzielił stanowisko Dyrektora ARiMR, że po dacie 30 czerwca 2008 r. postępowanie stało się bezprzedmiotowe i zaktualizowały się przesłanki do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Niezależnie od powyższego rozstrzygnięcia WSA zwrócił uwagę na przewlekłe działanie organu. Sąd wywiódł, iż pomijając kwestię zasadności zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie, organ I instancji od lipca 2007 roku do grudnia 2008 roku nie podjął żadnej czynności w sprawie. Organ powinien z urzędu znać termin określony w art. 5 ust. 3a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Tymczasem, pomimo obowiązku wynikającego z art. 35 § 1 k.p.a., organy przewlekłością doprowadziły do upływu ww. terminu, a to uniemożliwiło merytoryczne rozpoznanie wniosku R. K. W sytuacji, jak w niniejszym postępowaniu, tj. gdy sprawa wymaga postępowania wyjaśniającego, sprawa ta winna być załatwiona w terminie miesiąca od daty wszczęcia postępowania. Za niezrozumiałe w tej sytuacji WSA uznał półroczne okresy bezczynności. Skoro dyrektywy zawarte w art. 8 i 9 k.p.a. nakazują organom stanie na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli, a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa, to tym bardziej oczywista świadomość organów prowadzących postępowanie o upływie terminu umożliwiającego skarżącemu otrzymanie dopłat winna obligować organ do zintensyfikowania czynności. Zwłaszcza, iż przed wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania żadne nowe materiały do akt nie wpłynęły. Przeprowadzenie czynności w terminie umożliwiłoby zdaniem Sądu I instancji stronie otrzymanie wypowiedzi organu co do merytorycznej strony wniosku, a więc czy w istocie przysługiwałyby mu dopłaty. Niemniej stwierdzone uchybienia organu nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy wobec upływu materialnego terminu do wydania decyzji administracyjnej o charakterze merytorycznym. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności WSA w P. orzekł, powołując w podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R. K., zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia przez WSA w P. kontroli działań organów, w wyniku niezasadnego przyjęcia, iż zarzut niczym nieuzasadnionej przewlekłości postępowania organów, naruszającej art. 8 k.p.a., która w konsekwencji doprowadziła do umorzenia postępowania w sprawie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt za rok 2006, nie może być objęty kontrolą WSA. 2) przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 5 ust. 3a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich poprzez niezasadne uznanie, iż przepis ten pozwala organom na umorzenie postępowania bez wydania decyzji merytorycznej po terminie określonym w tym przepisie, tj. po 30 czerwca 2008 r., mimo iż wniosek o przyznanie płatności został złożony jeszcze przed wejściem w życie przedmiotowego przepisu. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny co prawda stwierdził, iż organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik postępowania, jednakże mimo stwierdzenia naruszenia Sąd nie podjął stosownych czynności wynikających, z przysługujących mu uprawnień kontrolnych i w ostateczności oddalił skargę. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się bowiem naruszenia przez organy art. 35 oraz art. 8 i 9 k.p.a., jednakże mimo to i wbrew obowiązkowi kontroli nań spoczywającym, uznał iż okoliczność ta nie powinna stanowić przedmiotu kontroli Sądu, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi skarżącego. Ponadto zdaniem kasatora art. 5 ust. 3a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich i art. 6 w zw. z art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 1320/2006, nie regulują kwestii umorzenia postępowania w sprawie o przyznanie płatności do gruntów rolnych z uwagi na upływ terminu wskazanego do udzielenia pomocy, zatem umorzenie postępowania w oparciu o te przepisy należało uznać za nieuzasadnione. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a. i oznacza pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku odwoławczym przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, tylko weryfikuje zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest tylko w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują. Na gruncie art. 174 p.p.s.a. skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (2). Naruszenie prawa przez błędną wykładnię, to mylne zrozumienie treści zastosowanego przepisu, a naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie, to zagadnienie prawidłowego odniesienia normy prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego. W uzasadnieniu zarzutu błędnej wykładni należy przeprowadzić wywód prawny na temat naruszonego przepisu ze stanowiskiem, jak należy ten przepis wykładać i dlaczego dokonana w zaskarżonym wyroku jego interpretacja jest błędna. W przypadku zarzutu niewłaściwego zastosowania wskazanego przepisu prawa uzasadnieniem jest wyjaśnienie, dlaczego przyjęty za podstawę prawną zaskarżonego wyroku przepis nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki inny przepis powinien być w sprawie zastosowany. Powyższe wskazuje, że koniecznym warunkiem uznania, że strona powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie przedstawienie ogólnych uwag dotyczących podstaw kasacyjnych i granic ponownego rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny jest konieczne, zważywszy na konstrukcję skargi kasacyjnej. Strona wnosząca skargę kasacyjną w pkt 1 petitum tej skargi zarzuciła jako naruszenie przepisów postępowania art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia przez WSA w P. kontroli działań organów administracji, w wyniku niezasadnego przyjęcia, iż zarzut niczym nieuzasadnionej przewlekłości postępowania organów administracji, naruszającej art. 8 k.p.a., która doprowadziła do umorzenia postępowania administracyjnego, nie może być objęty kontrolą tego Sądu. Jak wynika z uzasadnienia tego zarzutu, zdaniem autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji stwierdził naruszenie przez organy administracji przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik postępowania, ale nie podjął stosownych czynności i ostatecznie skargę oddalił. Istota powyższego zarzutu według twierdzeń autora skargi kasacyjnej sprowadza się do tego, że Sąd I instancji dopatrzył się naruszenia przez organy administracji publicznej art. 35 oraz art. 8 i 9 k.p.a., ale uznał, że okoliczność ta nie powinna stanowić przedmiotu kontroli Sądu. Tak sformułowany i uzasadniony zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim nie znajdują żadnego oparcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku twierdzenia strony skarżącej, że Sąd I instancji stwierdził, iż organy administracji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji przeprowadzając kontrolę zaskarżonej decyzji w kwestii dochowania wymaganej prawem procedury, zwrócił uwagę na przewlekłe działanie organu, które naruszało zasady zawarte w art. 35 § 1 k.p.a. oraz art. 8 i 9 k.p.a. Jednocześnie Sąd wprost uznał, że stwierdzone uchybienia organu nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy wobec upływu materialnego terminu do wydania decyzji administracyjnej o charakterze merytorycznym. Zatem Sąd przyjął, iż były to uchybienia, które nie dawały podstawy do uwzględnienia skargi. Nie oznacza to, że Sąd w ten sposób nie przeprowadził kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Kryterium kontroli wykonywanej przez sąd administracyjny określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola sądów administracyjnych polega więc na zbadaniu czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać w trzech płaszczyznach: oceny zgodności rozstrzygnięcia z prawem materialnym, dochowania wymaganej prawem procedury i respektowania reguł kompetencji. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Powołany przepis wyraża jedynie zasadę sądowej kontroli administracji publicznej i wskazuje, że kontrola ta przeprowadzona jest przy zastosowaniu środków przewidzianych w ustawie. Sąd administracyjny w zależności od rezultatu przeprowadzonej kontroli oraz jej przedmiotu wydaje orzeczenie, w którym skargę uwzględnia (art. 145–150 p.p.s.a.) albo skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Zatem oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. nie oznacza, że sąd administracyjny uchyla się od obowiązku kontroli określonego w art. 3 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny oddali bowiem skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., jeżeli przeprowadzone postępowanie rozpoznawcze wykaże nieistnienie naruszenia prawa w działalności organu administracji, której skarga dotyczy, albo wyłącznie takie uchybienia przepisom obowiązującego prawa, które nie dają podstaw do uwzględnienia skargi. W szczególności będą to naruszenia prawa niemające lub niemogące mieć wpływu na wynik sprawy. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. natomiast sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organów lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych albo błędnej wykładni tych przepisów. Warunkiem uwzględnienie skargi z tego powodu – co jednoznacznie wynika z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. – jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, sąd uchylając decyzję na tej podstawie musi wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne. Natomiast oddalając skargę przy stwierdzeniu nieistotnych naruszeń przepisów postępowania przez organ administracji publicznej, sąd musi wykazać, że stwierdzone przez niego uchybienia przepisom postępowania nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy, a zatem, że rozstrzygnięcie sprawy nie byłoby inne. Taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Sąd I instancji stwierdził, że organy prowadząc postępowanie wyjaśniające działały przewlekle, gdyż nie dochowały przewidzianego w art. 35 § 1 k.p.a. terminu do załatwienia sprawy, przez co naruszone zostały dyrektywy zawarte w art. 8 i 9 k.p.a. Sąd I instancji podkreślił w szczególności, że działanie organów administracji w rozpoznawanej sprawie powinno być sprawne, gdyż z urzędu wiadomy im był termin określony w art. 5 ust. 3a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Niemniej uwzględniając regulację zawartą właśnie w powołanym ostatnio przepisie, który określał materialny termin do wydania decyzji administracyjnej w sprawie przyznania płatności, Sąd uznał, że stwierdzone w postępowaniu sądowym naruszenie przepisów postępowania, a więc także naruszenie zasady zawartej w art. 8 k.p.a., nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Zatem Sąd nie stwierdził w tej sprawie podstaw do uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej natomiast zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. wiąże wyłącznie z twierdzeniem, że Sąd I instancji uchylił się od kontroli zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie oraz że naruszenie art. 8 k.p.a. może stać się przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji lub może być zakwalifikowane jako inne naruszenie przepisów postępowania, które może mieć wpływ na wynik sprawy. Jak już wyżej wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji według kryterium wynikającego z art. 1 § 2 p.u.s.a. i w motywach przyjętego rozstrzygnięcia wyjaśnił z jakich przyczyn uznał, że stwierdzone naruszenie przez organy administracji publicznej zasady zaufania obywateli do organów państwa, zawartej w art. 8 k.p.a., nie mogło mieć wpływu na ostateczny wynik tej sprawy. Zauważyć należy, że zasada zaufania obywateli do organów państwa wyrażona w art. 8 k.p.a. nakłada na organ administracji publicznej obowiązek praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania, który wyraża się w dokładnym zbadaniu okoliczności sprawy, ustosunkowaniu się do żądań stron oraz uwzględnieniu w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. W konsekwencji stwierdzić należy, że zarzut sformułowany w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej jest chybiony, gdyż Sąd I instancji przeprowadził kontrolę zaskarżonej decyzji według kryterium jej zgodności z obowiązującym prawem. O naruszeniu art. 3 § 1 p.p.s.a. nie może też przesądzać to, czy kontrola legalności zaskarżonego do sądu administracyjnego aktu przeprowadzona została w sposób prawidłowy, czy też nie (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2009 r., sygn. akt I FSK 103/08; wyrok NSA z dnia 9 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1025/06 – baza orzeczeń nsa.gov.pl). W pkt 2 petitum skargi kasacyjnej został sformułowany zarzut naruszenia art. 5 ust. 3a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich poprzez niezasadne uznanie, iż przepis ten pozwala organom administracji na umorzenie postępowania bez wydania decyzji merytorycznej po terminie określonym w tym przepisie, tj. po 30 czerwca 2008 r., mimo że wniosek o przyznanie płatności został złożony jeszcze przed wejściem w życie przedmiotowego przepisu. Autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował czy zarzut ten dotyczy błędnej wykładni, czy też niewłaściwego zastosowania art. 5 ust. 3a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyjaśniono jedynie, że powołany przepis podobnie jak przepisy zawarte w art. 6 w zw. z art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 1320/2006 nie regulują kwestii umorzenia postępowania o przyznanie płatności do gruntów rolnych z uwagi na upływ terminu wskazanego do udzielenia pomocy, zatem umorzenie postępowania w oparciu o te przepisy należało uznać za nieuzasadnione. Podkreślono, że zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego ma miejsce wówczas, gdy dana sprawa nie posiada wszystkich konstytutywnych cech sprawy administracyjnej, określonych w art. 1 § 1 k.p.a., a te przesłanki w niniejszej sprawie nie zostały spełnione. Przechodząc do oceny tak sformułowanego i uzasadnionego zarzutu przede wszystkim należy zauważyć, iż nietrafne jest odwoływanie się do regulacji zawartych w art. 6 rozporządzenia nr 1320/2006 dotyczącego płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2006 rok, skoro sprawa niniejsza dotyczyła wniosku o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2006. W wydanych w tej sprawie decyzjach organy administracyjne odwołały się do art. 5 w zw. z art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 1320/2006 dotyczącego płatności rolnośrodowiskowych. Sąd I instancji co prawda w swych rozważaniach przywołał treść art. 6 rozporządzenia nr 1320/2006, jednakże powyższe niedokładności nie zostały zakwestionowane w skardze kasacyjnej. Brak też zarzutu dotyczącego błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania art. 5 w zw. z art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 1320/2006 dotyczącego środków rolnośrodowiskowych. W konsekwencji przyjąć należy, że zarzut naruszenia art. 5 ust. 3a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich sprowadza się do tego, iż przepis ten nie uprawniał do wydania decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Otóż w myśl art. 5 ust. 3a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, pomoc jest udzielana do wysokości limitu stanowiącego równowartość w złotych kwoty w euro określonej w planie na poszczególne działania, lecz nie później niż do dnia 30 czerwca 2008 r. Przywołany przepis został dodany do ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z dniem 11 kwietnia 2007 r., na mocy art. 42 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427) i obowiązywał w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Z treści powołanej normy prawnej wynika, że pomoc finansowa w ramach Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2004-2006 jest udzielana m.in. nie później niż do dnia 30 czerwca 2008 r. Powyższe oznacza, że po upływie wskazanego przez ustawodawcę terminu brak podstawy prawnej do merytorycznego orzekania w podmiocie złożonego wniosku o przyznanie płatności. W przepisie art. 5 ust. 3a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich możliwość realizacji określonego uprawnienia publicznego (prawa do płatności rolniczych) została ograniczona terminem ("nie później niż do dnia 30 czerwca 2008 r.") lub warunkiem ("do wysokości limitu stanowiącego równowartość w złotych kwoty w euro określonej w planie na poszczególne działania"). Wraz z upływem terminu określonego w powyższym przepisie lub wyczerpaniu limitu środków ustała możliwość realizacji wskazanego uprawnienia. W ten sposób z upływem terminu wskazanego w art. 5 ust. 3a ustawy o rozwoju obszarów wiejskich przestał istnieć związek przedmiotu postępowania ze stosowaniem przepisów prawa materialnego, co powoduje w następstwie bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Jak podkreśla się w doktrynie, istota bezprzedmiotowości postępowania polega na tym, że "Nastąpiło (...) takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej" (J. Zimmermann "Ordynacja podatkowa", s. 212 – pogląd powołany w "Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego". M. Matan, Cz. Martysz, G. Łaszczyca, do art. 105 k.p.a. kom. Lex 2010). Wobec upływu terminu ustalonego w art. 5 ust. 3a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, tj. z dniem 30 czerwca 2008 r., organy nie miały podstawy prawnej do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. To oznacza, że sprawa wszczęta wnioskiem skarżącego z tym dniem utraciła jedną z cech konstytutywnych sprawy administracyjnej – podstawę prawną wydania decyzji o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej. Tym samym zarzut sformułowany w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej należało uznać za bezzasadny. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.