II SA/Lu 316/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Referent Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 maja 2012 r. sprawy ze skargi D. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie bezzwrotnego zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010r. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w W. po rozpoznaniu wniosku D. G., który domagał się udzielenia pomocy finansowej na odbudowę domu w miejscowości S., zniszczonego w wyniku powodzi w 2010r., przyznał mu bezzwrotny zasiłek celowy w wysokości 79 735 56 złotych na pokrycie kosztów związanych z jego remontem. Ponieważ decyzją z dnia [...] września 2010r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. z uwagi na stan budynku, zagrażający życiu i zdrowiu ludzi nakazał jego rozbiórkę, D. G. złożył w dniu [...] października 2010r. wniosek, w którym wniósł o przyznanie mu kolejnej pomocy, tym razem w wysokości 300 000 złotych z przeznaczeniem na odbudowę domu na terenach nie zagrożonych powodzią. Wyjaśnił, że wraz z rodziną doszedł do wniosku o braku sensu odbudowy domu na dotychczasowym miejscu. W ich ocenie uzyskana pomoc zostanie w ten sposób zmarnowana. Chcą się przesiedlić w bezpieczne tereny nie zagrożone powodzią i zatopieniem. Decyzją z dnia [...] stycznia 2012r. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L., uznając się za właściwy w sprawie z uwagi na zamieszkiwanie wnioskodawcy wraz z matką w L., odmówił przyznania żądanej pomocy. Organ wyjaśnił, opierając się na treści wywiadu środowiskowego oraz dokumentacji będącej w jego posiadaniu, że wnioskodawca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z matką. Posiada grunty rolne w miejscowości S., samo gospodarstwo uległo jednak likwidacji z powodu nieopłacalności produkcji (oświadczenie strony z dnia [...] września 2011r.), natomiast budynek mieszkalny został rozebrany, Na jego dochód składa kwota 4477,88 zł (1051,72 zł - emerytura matki, 103,85 zł - dochód z ha przeliczeniowego, 3322,31 zł - 1/12 drugiej transzy, tj. 50% przyznanego zasiłku celowego z przeznaczeniem na remont budynku mieszkalnego). Nie negując poniesionych przez wnioskodawcę strat organ zaznaczył , że z tego tytułu został mu już przyznany zasiłek celowy z przeznaczeniem na pokrycie kosztów związanych z remontem budynku mieszkalnego w wysokości 79.735,56 zł. Budynek został jednak rozebrany, natomiast maszyny rolnicze oraz niektóre działki sprzedane. Obecnie jest on zameldowany i zamieszkuje wraz z matką w L. Od 1997r. zarejestrowany w Miejskim Urzędzie Pracy. Zdaniem organu zniszczony w wyniku powodzi w 2010 r. budynek mieszkalny w miejscowości S. oraz straty z tym związane nie mają bezpośredniego wpływu na funkcjonowanie członków rodziny, ponieważ stały adres zameldowania strony stanowi mieszkanie w L. Po rozpoznaniu odwołania D. G. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ podkreślił przede wszystkim, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Zgodnie z art. 25 kc. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Na miejsce zamieszkania składają się dwa zasadnicze elementy: faktyczne przebywanie i zamiar stałego pobytu. Dla ustalenia miejsca zamieszkania niezbędny jest nie tylko fakt, że osoba stale przebywa w danej miejscowości, ale także, że temu przebywaniu towarzyszy określony stan świadomości - zamiar stałego pobytu. Stały pobyt oznacza traktowanie określonej miejscowości jako centrum spraw życiowych danej osoby. Ponieważ odwołujący nie zakwestionował decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] października 2011 r., którą ustalono jego miejsce zamieszkania w L. Kolegium znało, ze zaakceptował on w ten sposób właściwość Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w L. do rozpatrzenia jej sprawy. Ze taką oceną przemawia także fakt jego zameldowania i zamieszkiwania z matką w L., likwidacja gospodarstwa rolnego w S. i rozebranie budynku mieszkalnego, rejestracja w Urzędzie Pracy w L. oraz niskie rachunki za energię elektryczną sprzed powodzi wynoszące kilka złotych miesięcznie. Odnosząc się do meritum sprawy Kolegium podkreśliło, że ocena okoliczności uzasadniających przyznanie świadczenia, jak i samo jego przyznanie, a także określenie kwoty zasiłku dla osób, które utraciły swe domy i mieszkania należy do organu udzielającego pomocy. Z materiału dowodowego wynika, że wnioskodawca może przezwyciężyć swoją trudną sytuację w oparciu o posiadane zasoby i już udzielone świadczenie. Nie jest natomiast celem pomocy społecznej umożliwienie stronie zmiany swojej sytuacji rodzinnej poprzez uzyskanie innego lokalu mieszkalnego w celu oddzielnego zamieszkania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego D. G. zarzucil decyzji Kolegium : . l) naruszenie art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego w szczególności poprzez nieuwzględnienie przy rozstrzyganiu zasady określonej w art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, 2) niewłaściwe uzasadnienie rozstrzygnięcia w zakresie w jakim rozstrzygnięcie było uznaniowe w tym w szczególności przez naruszenie art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. zasady przekonywania i wyjaśniania motywów rozstrzygnięcia i art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego tj. wnikliwego rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, naruszenie art. 27 § 1 w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez to, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. dwukrotnie rozpatrując odwołania w sprawie wszczętej tym samym wnioskiem orzekało tak, że dwie osoby ze składu orzekającego brały udział w wydawaniu decyzji w dniu [...] października 2011 r. oraz w dniu [...] lutego 2012r. Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja powinna być szerzej uzasadniona, w tym zwłaszcza ze wskazaniem, dlaczego nastąpiła odmowa uwzględnienia wniosku skarżącego. Jego zdaniem nie wyjaśniono też, dlaczego wniosku nie uwzględniono w części. Znacznie też rozszerzono pojęcie swobodnego uznania organu, w jakich rozstrzygano sprawę. W ocenie skarżącego wystąpienie strat materialnych, czy wystąpienie klęski żywiołowej oraz związek przyczynowy pomiędzy klęską żywiołową, a stratami jest niewątpliwie przedmiotem postępowania dowodowego i swobodnej oceny dowodów, nie zaś uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne ma miejsce wówczas, gdy organ ocenia czy i dlaczego dany wnioskodawca zasługuje na pomoc, a jeśli tak, w jakim rozmiarze i jaką (zwrotną czy bezzwrotną). Organ nie wyjaśnił przekonująco dlaczego pomocy odmówił, jego decyzja jest arbitralna, tym bardziej, że inne osoby w takich samych stanach faktycznych pomoc otrzymały. Zdaniem wnoszącego skargę, skoro dotychczas otrzymana pomoc została przeznaczona na sfinansowanie rozbiórki budynku, w istocie nie zrekompensowała więc w żadnym zakresie poniesionego uszczerbku majątkowego. Nie sposób zatem stwierdzić, że wcześniej udzielona pomoc doprowadziła do przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej w jakiej się znalazł. Dowodząc wadliwości zaskarżonej decyzji z powodu niewyłączenia się członków organu odwoławczego, skarżący zauważył, że przedmiotowa sprawa została wszczęta i toczy się od dnia złożenia wniosku w dniu [...] października 2010 r. Tymczasem Kolegium podjęło w przedmiotowym postępowaniu decyzje datowane na dzień [...] października 2011 r. oraz [...] lutego 2012 r., czyli już po nadaniu art. 24 § 1 pkt 5 KPA obecnie obowiązującego brzmienia (od dnia 11 kwietnia 2011 r.). Z aktualnie obowiązującej treści art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 .§ 1 pkt 5 KPA wynika, że członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Myli się skarżący dowodząc wadliwości zaskarżonej decyzji w naruszeniu przez organ art.24 § 1 pkt.5 kpa w związku z art.27 § 1 kpa w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2011r. Nr 6, poz. 18 ) Zarzut ten oparty jest na przyjęciu błędnego założenia, według którego niezgodne z tym przepisem jest każde kolejne rozstrzygnięcie podejmowane przez Kolegium w tej samej sprawie, jeśli w jego składzie uczestniczyła osoba już wcześniej w niej orzekająca. Skarżący zdaje się jednak nie zauważać, że wspomniany przepis nie stanowi o jakiejkolwiek decyzji, ale o decyzji zaskarżonej. Literalne brzmienie tego przepisu świadczy zatem o tym, że znajduje on zastosowanie w postępowaniu odwoławczym, w którym rozpatruje się odwołanie od "zaskarżonej decyzji". Zwrot "decyzja zaskarżona", użyty w tym przepisie oznacza bowiem decyzję, od której wniesiono środek odwoławczy. Wobec tego "branie udziału w wydaniu" takiej decyzji odnosi się do członka organu kolegialnego, który orzekał w pierwszej instancji, a po wydaniu decyzji został przeniesiony czy oddelegowany do organu drugiej instancji i miałby tam ponownie orzekać niejako "we własnej sprawie", a więc w sprawie wcześniej przez siebie rozstrzygniętej. W żadnym razie zakres zastosowania art. 24 § 1 pkt 5 kpa w związku z art.27 § 1 kpa nie może być interpretowany w taki sposób, że odnosi się do sytuacji, w której po uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania uczestniczy w postępowaniu członek organu kolegialnego, który brał udział w wydaniu poprzedniej decyzji. Przez uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej w toku postępowania odwoławczego dochodzi do jej usunięcia z obrotu prawnego, więc "zaskarżona decyzja" nie istnieje już w sensie prawnym, wobec czego określony pracownik traci również przymiot "biorącego udział w jej wydaniu" ( tak w wyroku NSA z dnia 15 października 2009r. II FSK 786/08 LEX nr 550432 na tle art. 130 § 1pkt.6 Ordynacji podatkowej o takim samym brzmieniu jak art. 24 § 1 pkt.5 kpa ). Teza ta ma zastosowanie tym bardziej w sytuacji, gdy członek organu brał udział w wydaniu decyzji nie będącej przedmiotem zaskarżenia czy też kolejnych decyzjach podejmowanych w sprawie, co dotyczy decyzji Kolegium z dnia [...] października 2011r. i z dnia [...] lutego 2012r. Przepisy kpa nie zawierają normy prawnej zakazującej uczestnictwa w postępowaniu organu pierwszoinstancyjnego przy ponownym rozpoznaniu sprawy członka tego organu, który brał udział w wydaniu uchylonej decyzji (czy to w fazie opracowywania projektu decyzji, czy też przy jej podpisywaniu, podejmowaniu). W przekonaniu tym utwierdza art. 27 § 1a kpa według którego członek samorządowego kolegium odwoławczego podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy jeśli brał udział w wydaniu decyzji objętej wnioskiem. Z treści tego przepisu nie sposób wnioskować o konieczności wyłączeniu członka kolegium także w sytuacji, gdy bierze on udział w wydaniu kolejnej decyzji w określonej sprawie. Nie ma tez podstawy, aby sądzić, że decyzje w sprawie wydał organ niewłaściwy, jeśli sam skarżący w oświadczeniu z dnia [...] sierpnia 2011r. stwierdził, że od chwili nakazu rozbiórki zamieszkuje u matki w L., a w S. przebywa trzy razy w tygodniu, porządkując teren i budynki gospodarcze. Zgodnie z art. 101 ust.1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej ( tekst jedn. Dz. U z 2009r. Nr 175, poz. 1362 ze zmianami ) oznacza to właściwość Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w L. Wbrew przekonaniu skarżącego nie ma też żadnych podstaw do zarzucenia decyzji organu odwoławczego przekroczenia ram uznaniowości przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji. Co więcej z treści skargi wynika oczywista nieznajomość celów i zadań do których realizacji zobowiązana jest instytucja pomocy społecznej. Przypomnieć należy, że stosownie do art. 2 ust.1 powołanej ustawy pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z kolei art. 3 ust.1 ustawy stanowi, natomiast, iż pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem ( art.3 ust.2 ). Ich realizacji mają służyć liczne formy pomocy, zarówno finansowej jak i rzeczowej, które wspomniane cele pozwalają realizować w tym przewidziana w art. 40 ust.2 ustawy możliwość przyznania zasiłku celowego osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Błędne jest jednak stanowisko skarżącej sprowadzające się do przekonania o konieczności pokrycia wszelkich strat związanych z zaistnieniem tego rodzaju zdarzeń. Treść art. 3 nie pozostawia wątpliwości, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Powołany przepis stanowi klauzulę generalną i organy administracji publicznej stosując go wobec skarżącego działają właśnie w ramach uznania administracyjnego. W powyższej sprawie nie można zarzucić organom, wbrew przeświadczeniu skarżącej, iż błędnie ustaliły sytuację faktyczną skarżącego, a w konsekwencji naruszyły granice uznania administracyjnego. Skarżący domagał się przyznania mu pomocy na odbudowę domu i w tym kontekście, zgodnie z zasadami określonymi w art.7. 77 § 1 i 80 kpa, ustalono zarówno sytuację materialną i zdrowotną skarżącego oraz jego potrzeby i możliwości zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Organ wyjaśnił, że skarżący zamieszkuje w mieszkaniu komunalnym w L. razem z matką, nie pracuje, jest zarejestrowany w Miejskim Urzędzie Pracy jako bezrobotny. Trafne jest w tej sytuacji spostrzeżenie, że ma zapewnione schronienie i zabezpieczone niezbędne potrzeby, co też determinuje zakres udzielanej mu pomocy ( por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2012r. I OSK 2241/11 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Jest natomiast oczywistym, na co już zwrócono uwagę, że gmina nie jest w stanie pokryć wszystkich potrzeb związanych z usuwaniem wyrządzonych szkód przez powódź, w tym zapewnić środki na budowę domu. Pomoc ta ma jedynie charakter subsydiarny, opierający się na założeniu współpracy z osobami będącymi w potrzebie. Godzi się też zauważyć, że w związku z zalaniem dotychczas zajmowanego budynku mieszkalnego w wyniku powodzi, decyzją z dnia [...] sierpnia 2010r. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w W. przyznał skarżącemu bezzwrotny zasiłek celowy w kwocie 79 735, 56 złotych z przeznaczeniem na remont budynku. Warto zaznaczyć, że nie wiadomo na co właściwie kwota ta została przez skarżącego spożytkowana, skoro w dniu [...] września 2010r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. nakazał rozbiórkę budynku, jako zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzi oraz bezpieczeństwu mienia i rozbiórka ta została wykonana. Zdumiewać musi w tej sytuacji wypłacenie skarżącemu w sierpniu 2011r. kolejnej transzy przyznanej pomocy w kwocie 39 867, 78 złotych, co wynika z treści rodzinnego wywiadu środowiskowego sporządzonego w dniu [...] grudnia 2011 r., skoro w samej decyzji jako warunek wypłaty kolejnej transzy pomocy ustalono przedstawienie dokumentów potwierdzających sposób wydatkowania przyznanej pomocy ( imiennych faktur lub rachunków ). Co najmniej niezrozumiałe jest tłumaczenie skarżącego, jakoby kwota zasiłku została wykorzystana na pokrycie wydatków rozbiórki, jeśli zważyć, że według znajdującego się w aktach sprawy kosztorysu wartość szacunkowa robót rozbiórkowych oszacowano na kwotę 16 101,10 złotych. Kwoty udzielonego zasiłku nie wyczerpują także powoływane w odwołaniu koszty zawarcia w dniu [...] lipca 2011r. przedwstępnej umowy sprzedaży mieszkania w L. Wynika bowiem z niej, że skarżący wypłacił sprzedającemu jedynie 20 000 złotych, a koszty aktu wyniosły 553,50 złotych. Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby po dacie zawarcia umowy przekazywane były sprzedającemu jakiekolwiek inne kwoty. W tych okolicznościach przekonująco uzasadniono zaprzestanie dalszego udzielenia pomocy na wspomniany cel związany z klęską żywiołową. Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ) skargę należało oddalić.