I OSK 2120/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech Sędziowie NSA Marek Stojanowski (spr.) del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant st. asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 316/12 w sprawie ze skargi D. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie bezzwrotnego zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 316/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę D. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie bezzwrotnego zasiłku celowego. W uzasadnieniu wyroku podano, że decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Lublinie odmówił przyznania D. G. pomocy w postaci zasiłku celowego w wysokości do 300.000 zł z przeznaczeniem na pokrycie kosztów związanych z rozbiórką i odbudową budynku mieszkalnego w związku z powodzią w 2010 r. Z treści wywiadu środowiskowego oraz dokumentacji będącej w posiadaniu organu wynika bowiem, iż wnioskodawca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z matką. Posiada grunty rolne w miejscowości S. [...], samo gospodarstwo uległo jednak likwidacji z powodu nieopłacalności produkcji (oświadczenie strony z dnia 7 września 2011 r.), natomiast budynek mieszkalny został rozebrany. Na dochód strony składa się kwota 4477,88 zł (1051,72 zł - emerytura matki, 103,85 zł - dochód z ha przeliczeniowego, 3322,31 zł - 1/12 drugiej transzy, tj. 50% przyznanego zasiłku celowego z przeznaczeniem na remont budynku mieszkalnego). Organ zaznaczył, że został przyznany D. G. zasiłek celowy z przeznaczeniem na pokrycie kosztów związanych z remontem budynku mieszkalnego w wysokości 79.735,56 zł. Budynek został jednak rozebrany, natomiast maszyny rolnicze oraz niektóre działki sprzedane. Obecnie jest on zameldowany i zamieszkuje wraz z matką w Lublinie. Od 1997 r. zarejestrowany w Miejskim Urzędzie Pracy. Zdaniem organu zniszczony w wyniku powodzi w 2010 r. budynek mieszkalny w miejscowości S. oraz straty z tym związane nie mają bezpośredniego wpływu na funkcjonowanie członków rodziny, ponieważ stały adres zameldowania strony stanowi mieszkanie w Lublinie. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, po rozpatrzeniu odwołania D. G., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) zasiłek celowy może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Świadczenie to jest niezależne od dochodów poszkodowanych osób i rodzin i może być przyznane bezzwrotnie. Ocenę okoliczności uzasadniających przyznanie świadczenia, jak i samo jego przyznanie, a także określenie kwoty zasiłku oraz zastrzeżenie jego zwrotu (częściowego lub całkowitego) pozostawiono swobodnej ocenie organu. Kolegium podniosło, że zasiłek celowy udzielany w związku z poniesionymi stratami nie ma charakteru typowo odszkodowawczego. Wnioskodawcy nie mogą domagać się wypłaty świadczeń z pomocy społecznej na zasadach typowych dla ubezpieczeń majątkowych. Pomoc przeznaczona z funduszy publicznych powinna być skierowana przede wszystkim do osób, które utraciły swe domy i mieszkania i nie mają żadnych możliwości przezwyciężenia tej sytuacji w ramach posiadanych przez siebie środków i zasobów. Z materiału dowodowego wynika, że wnioskodawca może przezwyciężyć swoją trudną sytuację w oparciu o posiadane zasoby i już udzielone świadczenie. Nie jest natomiast celem pomocy społecznej umożliwienie stronie zmiany swojej sytuacji rodzinnej poprzez uzyskanie innego lokalu mieszkalnego w celu oddzielnego zamieszkania. Wyrokiem z dnia 10 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 316/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę D. G. na wyżej opisaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie wskazując, iż nie narusza ona prawa. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z kolei art. 3 ust.1 ustawy stanowi, natomiast, iż pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art. 3 ust. 2). Ich realizacji mają służyć liczne formy pomocy, zarówno finansowej jak i rzeczowej, które wspomniane cele pozwalają realizować w tym przewidziana w art. 40 ust. 2 ustawy możliwość przyznania zasiłku celowego osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Błędne jest jednak stanowisko skarżącego sprowadzające się do przekonania o konieczności pokrycia wszelkich strat związanych z zaistnieniem tego rodzaju zdarzeń. Treść art. 3 nie pozostawia wątpliwości, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Powołany przepis stanowi klauzulę generalną i organy administracji publicznej stosując go wobec skarżącego działają właśnie w ramach uznania administracyjnego. W powyższej sprawie Sąd I instancji wskazał, że nie można zarzucić organom, iż błędnie ustaliły sytuację faktyczną skarżącego, a w konsekwencji naruszyły granice uznania administracyjnego. Skarżący domagał się przyznania mu pomocy na odbudowę domu i w tym kontekście, zgodnie z zasadami określonymi w art.7. 77 § 1 i 80 k.p.a., ustalono zarówno sytuację materialną i zdrowotną skarżącego oraz jego potrzeby i możliwości zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Organ wyjaśnił, że skarżący zamieszkuje w mieszkaniu komunalnym w Lublinie razem z matką, nie pracuje, jest zarejestrowany w Miejskim Urzędzie Pracy jako bezrobotny. Trafne jest w tej sytuacji spostrzeżenie, że ma zapewnione schronienie i zabezpieczone niezbędne potrzeby, co też determinuje zakres udzielanej mu pomocy. Gmina nie jest w stanie pokryć wszystkich potrzeb związanych z usuwaniem wyrządzonych szkód przez powódź, w tym zapewnić środki na budowę domu. Pomoc ta ma jedynie charakter subsydiarny, opierający się na założeniu współpracy z osobami będącymi w potrzebie. Godzi się też zauważyć, że w związku z zalaniem dotychczas zajmowanego budynku mieszkalnego w wyniku powodzi, decyzją z dnia [...] sierpnia 2010r. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Wilkowie przyznał skarżącemu bezzwrotny zasiłek celowy w kwocie 79.735,56 złotych z przeznaczeniem na remont budynku. Sąd zaznaczył, że nie wiadomo na co właściwie kwota ta została przez skarżącego spożytkowana, skoro w dniu [...] września 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu Lubelskim nakazał rozbiórkę budynku, jako zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzi oraz bezpieczeństwu mienia i rozbiórka ta została wykonana. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł D. G., zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucił Sądowi pierwszej instancji: 1 naruszenie prawa materialnego poprzez błędną interpretację art. 40 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ustawy o pomocy społecznej przez błędne uznanie że zaskarżona decyzja została wydana w ramach dopuszczalnego uznania administracyjnego, w sytuacji gdy ustalenie przesłanek faktycznych zastosowania powyższych przepisów nie mieści się w ramach uznania administracyjnego, zaś o uznaniu administracyjnym można mówić dopiero w przypadku dokonywanej już po ustaleniu stanu faktycznego oceny przez organ administracji publicznej czy stronie należy się pomoc i w jakim rozmiarze; braków w ustaleniu przesłanek zastosowania powyższych przepisów nie można tłumaczyć uznaniem administracyjnym; 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 oraz art. 80 Kpa poprzez brak ustalenia w postępowaniu administracyjnym wszelkich przesłanek wynikających z prawa materialnego koniecznych do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreśla się w szczególności, że podstawowe ustalenia faktyczne będące podstawą orzekania w sprawie administracyjnej zostały poczynione w pierwszoinstancyjnej decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r., które zdaniem skarżącego są niewystarczające do stwierdzenia, że należycie ustalono stan faktyczny umożliwiający zastosowanie art. 40 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Nie ustalono rozmiaru strat poniesionych przez stronę, jej uprawnień, zasobów i możliwości. Braków tych nie może zastąpić stwierdzenie, że organ działał w ramach uznania administracyjnego i należy je traktować zarówno jako uchybienia przepisom postępowania (art. 7, 77 i 80 k.p.a.) jak również jako naruszenie prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ustawy o pomocy społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia prawa procesowego należy stwierdzić, że nie można Sądowi I instancji skutecznie przypisać zarzutu sformułowanego w tym zakresie w skardze kasacyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podzielić należy zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ocenę co do tego, że organy administracji prawidłowo ustaliły stan faktyczny i że zakres tych ustaleń był wystarczający do wydania kwestionowanej w sprawie decyzji. Jak prawidłowo wskazał Sąd pierwszej instancji, niesporne w niniejszej sprawie jest, że skarżący zamieszkuje wraz z matką w mieszkaniu komunalnym w Lublinie i jest zarejestrowany w tamtejszym Urzędzie Pracy. Zabezpieczone są zatem jego podstawowe potrzeby mieszkaniowe. W konsekwencji należy uznać, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty w zakresie naruszenia prawa procesowego, ze względu na ich polemiczny charakter należy uznać za niezasadne. Powstanie, na skutek powodzi, straty w nieruchomości budynkowej stanowiącej własność osoby ubiegającej się o pomoc społeczną w sytuacji, gdy osoba ta ma zaspokojone potrzeby życiowe w innym miejscu, nadto z nieruchomości tej korzysta w inny sposób niż stałe zamieszkiwanie w niej, nie może stanowić wyłącznej przesłanki udzielenia takiej pomocy w postaci zasiłku celowego. Oznacza to, że w przypadku, gdy osoba ubiegająca się o zasiłek celowy na pokrycie skutków powodzi ma zapewnione warunki bytowe we własnym zakresie w innym miejscu czy w innej miejscowości, niż dotknięte żywiołem, uznać należy, że ma zabezpieczone minimum egzystencji, a pomoc socjalna ze strony Państwa nie jest jej niezbędna. Z tych powodów za niezasadne uznać należy zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego. Prawidłowo bowiem Sąd I instancji uznał, że orzekające w sprawie organy administracji publicznej zastosowały odpowiednie przepisy prawa materialnego, a dokonując oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Podkreślić przy tym należy, iż osoby, ubiegające się o przyznanie zasiłku celowego w trybie art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, a więc osoby, którym pomoc społeczna jest przyznawana w drodze wyjątku, winny zdawać sobie sprawę, że w stosunku do nich "uznanie administracyjne" oceniane przez sąd administracyjny poddane jest innym rygorom niż wobec osób, które spełniają kryteria przyznawania zasiłku celowego w rozumieniu art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Nie może bowiem w gospodarowaniu środkami finansowymi przez organy pomocowe dochodzić do takiej sytuacji, że osoby, które w wyniku powodzi nie mają zabezpieczonych podstawowych potrzeb bytowych w tym mieszkaniowych, spotkają się z odmową przyznania świadczenia z uwagi na rozdysponowanie środków finansowych na rzecz osób, które takie podstawowe potrzeby mieszkaniowe mają zabezpieczone. Oznacza to, że samo powstanie na skutek powodzi straty w nieruchomości budynkowej stanowiącej własność osoby ubiegającej się o pomoc społeczną w sytuacji, gdy osoba ta ma zaspokojone podstawowe potrzeby życiowe, a przede wszystkim mieszkaniowe, nie może stanowić wyłącznej przesłanki udzielenia takiej osobie pomocy w postaci zasiłku celowego. Nie jest bowiem rolą pomocy społecznej rekompensowanie ze środków budżetowych Państwa wszelkich strat poniesionych przez wnioskodawcę w jego mieniu w wyniku powodzi. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w przypadku powodzi, pomoc powinna być skierowana do osób zamieszkujących w domach czy lokalach mieszkalnych, które uległy zniszczeniu bądź uszkodzeniu i które przez to znalazły się w trudnej sytuacji życiowej, jakiej nie są w stanie same, przy wykorzystaniu własnych zasobów i możliwości przezwyciężyć (między innymi usunąć zaistniałe zniszczenia). Wobec tego uznać należy, że organy administracyjne, a za nimi Sąd pierwszej instancji, trafnie przyjęły, iż skarżący swoje potrzeby bytowe może zaspokoić w lokalu swojej matki. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 184 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.