II OSK 2190/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie NSA Elżbieta Kremer del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2013r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 480/12 w sprawie ze skargi [...] Spółka z o.o. w Bydgoszczy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. zasądza od [...] Spółka z o.o. w Bydgoszczy na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 480/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpatrzeniu skargi [...] Spółka z o.o. w Bydgoszczy, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., SKO w Nowym Sączu stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy Łącko z dnia [...] maja 2007 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pod nazwą: "[...] wraz z konieczną infrastrukturą techniczną", ponieważ postępowanie prowadzone przez organ I instancji toczyło się na wniosek i przy uczestnictwie osoby prawnej [...] Sp. z o.o. w Nowym Sączu, która nie była legitymowana do występowania w toku postępowania jako pełnomocnik inwestora, albowiem w postępowaniu administracyjnym pełnomocnikiem może być wyłącznie osoba fizyczna. Zaniechanie przez organ podjęcia czynności, o których mowa w art. 64 § 2 kpa w sytuacji, gdy umocowana w sprawie jest osoba prawna - jest rażącym naruszeniem prawa, które nie podlega konwalidacji i stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Ponadto dołączona do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody kopia mapy ewidencyjnej nie spełnia wymogów formalnych, albowiem nie została poświadczona przez właściwy organ, zaś nadanie biegu sprawie, pomimo ewidentnych braków formalnych wniosku, stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzja organu pierwszej instancji zawierała również ogólnikowe i niejednoznaczne stwierdzenia zamiast kategorycznych, egzekwowalnych warunków, wymagań i obowiązków wynikających z przeprowadzonej oceny oddziaływania na środowisko, które będą mieć realny wpływ na realizację planowanego przedsięwzięcia. Ponadto z treści rozporządzenia Wojewody Małopolskiego z dnia 24 listopada 2006 r. Nr 92/06 w sprawie Południowomałopolskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz.Urz. Woj. Małop. Nr 806, poz. 4862, ze zm.) wynika, że na terenie obszaru chronionego krajobrazu realizacja inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko dopuszczalna jest jedynie wówczas, gdy procedura oceny oddziaływania na środowisko wykazała brak niekorzystnego oddziaływania na przyrodę obszaru. Biorąc zaś pod uwagę fakt, że z raportu, jaki przedłożono w toku postępowania przed organem pierwszej instancji wynika, że nie można wyeliminować w całości negatywnego wpływu inwestycji na organizmy wodne, SKO uznało decyzję organu pierwszej instancji za rażąco naruszającą przepisy tegoż aktu prawa miejscowego. W wyniku rozpatrzenia wniosku [...] Sp. z o.o. w Bydgoszczy o ponowne rozpatrzenie sprawy, SKO w Nowym Sączu decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] czerwca 2011 r. Uchylając zaskarżoną decyzję z dnia [...] grudnia 2011 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że decyzja ta została wydana w składzie: K.W., A.B., P.C. Z akt sprawy wynika również, że o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu Towarzystwa na Rzecz Ziemi z siedzibą w Oświęcimiu oraz Okręgu Polskiego Związku Wędkarskiego w Nowym Sączu orzekało SKO w Nowym Sączu w postanowieniach z dnia [...] kwietnia 2011 r., a w składach Kolegium wydających te postanowienia brał udział K.W. W ocenie Sądu, udział członka składu Kolegium, który wydał zaskarżoną decyzję w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie, polegający na kształtowaniu katalogu podmiotów uczestniczących w postępowaniu na prawach stron jeszcze przed podjęciem decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r., ma charakter czynności procesowych mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy, tak jak wpływ na wynik sprawy może mieć uczestnictwo w tym postępowaniu (lub jego brak) stron postępowania. Postanowienia w przedmiocie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu na prawach stron są postanowieniami niezaskarżalnymi, co oznacza, że ewentualne zastrzeżenia co do zasadności tych postanowień mogą być przez strony podnoszone w toku postępowania poprzedzającego kończącą je decyzję oraz w środkach prawnych wnoszonych od tej decyzji. Z art. 142 kpa wynika, że postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji, co oznacza, że w związku z art. 144 i art. 127 § 3 kpa, postanowienie takie może być kwestionowane również we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W istocie zatem kwestia dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznych podlega analizie dwukrotnie: pierwszy raz w chwili podejmowania postanowienia w tej kwestii, drugi raz w ramach oceny całości okoliczności sprawy dokonywanej przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie, zwłaszcza (chociaż nie tylko wtedy), gdy jest kwestionowana przez strony postępowania. Ocena zasadności czynności procesowych podejmowanych w toku postępowania nie powinna być dokonywana przez osoby, które brały udział w tych czynnościach. Okoliczność nie podnoszenia w odwołaniu lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutów odnoszących się do postanowienia w przedmiocie dopuszczenia organizacji społecznej do uczestnictwa w postępowaniu na prawach strony nie może mieć wpływu na ocenę przesłanki "udziału w wydaniu decyzji", gdy weźmie się pod uwagę charakter dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, które nie jest postępowaniem wyłącznie kontrolnym, lecz przede wszystkim postępowaniem, w którym należy dwukrotnie rozpoznać sprawę w całości niezależnie od podnoszonych zarzutów oraz odformalizowany charakter środków prawnych od nieostatecznych rozstrzygnięć organów administracyjnych. Powyższe spowodowało uznanie przez Sąd, że decyzja SKO w Nowym Sączu z dnia [...] grudnia 2011 r. dotknięta jest wadą wznowieniową określoną w art. 145 § 1 pkt 3 kpa, ponieważ została wydana z udziałem osoby, która podlegała wyłączeniu z tego składu SKO ze względu na to, że brała także udział w wydaniu powołanych wyżej postanowień z dnia [...] kwietnia 2011 r. poprzedzających wydanie pierwszej w sprawie decyzji SKO z dnia [...] czerwca 2011 r. W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 480/12, SKO w Nowym Sączu zarzuciło bezpodstawne zastosowanie przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) – dalej ppsa, w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 oraz art. 145 § 1 pkt 3 kpa, w wyniku błędnego przyjęcia, że decyzja SKO z dnia [...] grudnia 2011 r. została podjęta przy udziale członka składu Kolegium - Wiceprezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu K.W., który podlegał wyłączeniu od rozpatrzenia wniosku [...] Sp. z o.o. o ponowne rozpatrzenie sprawy z uwagi na fakt, iż był on również członkiem składu orzekającego Kolegium, które w dniu [...] kwietnia 2011 r. wydało postanowienia o dopuszczeniu organizacji społecznych do udziału w tym postępowaniu. Teza ta jest błędna z uwagi na to, że powołane postanowienia z dnia [...] kwietnia 2011 r. nie zostały zaskarżone we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a tym samym rozpatrujący go skład orzekający nie był uprawniony do badania zasadności tego dopuszczenia. Nie doszło zatem do sytuacji, w której członek samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu decyzji czy postanowienia, objętych wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 27a kpa). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że organ orzekający w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy (art. 127 § 3 kpa) jest związany (art. 110 w zw. z art. 126 kpa) wydanymi wcześniej w trybie art. 31 § 2 kpa postanowieniami o dopuszczeniu organizacji społecznych do udziału w postępowaniu w sytuacji, gdy postanowienia te nie zostały zaskarżone we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zgodnie z art. 142 kpa. Wiceprezes Kolegium mógł zatem brać udział w wydaniu decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. gdyż zakresem kontroli dokonywanej w ramach ponownego rozpatrywania sprawy nie były objęte postanowienia z dnia [...] kwietnia 2011 r. o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu organizacji społecznych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, [...] Spółka z o.o. w Bydgoszczy wniosła o jej oddalenie, podnosząc argumentację mającą przemawiać za niezasadnością zarzutu kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 kpa, pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Cytowany przepis służy zapewnieniu bezstronności m.in. przy wydawaniu instancyjnie drugiej decyzji w sprawie, tj. w postępowaniu odwoławczym (art. 127 § 1 kpa) i w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (ar. 127 § 3 kpa). Jednocześnie, przepis ten stanowi normę szczególną, jako wyjątek od zasady podejmowania czynności zmierzających do wydania decyzji przez pracowników danego organu administracji, dlatego przesłanki determinujące jego zastosowanie nie mogą być poddawane wykładni rozszerzającej. Pojęcie "pracownik (...) brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" należy zatem odnieść do tych czynności podejmowanych przed wydaniem decyzji, które ukształtowały sposób rozstrzygnięcia i uzasadnienia tej decyzji, ponieważ tylko w takim przypadku może powstać sytuacja, w której uprzedni osąd określonych okoliczności sprawy danego pracownika może znaleźć odzwierciedlenie przy wydawaniu kolejnego rozstrzygnięcia z udziałem tego pracownika. Błędnie zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że udział pracownika Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu w wydaniu postanowień z dnia [...] kwietnia 2011 r. w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym organizacji społecznych, wykluczał tego pracownika z udziału w wydaniu decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. Przedmiotem tych postanowień były bowiem jedynie okoliczności dotyczące dopuszczalności udziału tych organizacji w postępowaniu, a nie jakakolwiek kwestia rzutująca w jakikolwiek sposób na rozstrzygnięcie i jego uzasadnienie zawarte w decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. Odrębną kwestią jest natomiast ewentualne oddziaływanie tych organizacji społecznych na kształt przygotowywanego rozstrzygnięcia, wynikający z faktu korzystania przez te organizacje z uprawnień procesowych przynależnych im z powodu ich udziału w postępowaniu na prawach strony. Ta okoliczność w żaden jednak sposób nie jest przedmiotem rozważań przy rozstrzyganiu sprawy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. Słuszny zatem jest zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 oraz art. 145 § 1 pkt 3 kpa, ponieważ w rozpatrywanej sprawie udział wskazanego przez ten Sąd pracownika SKO w Nowym Sączu w wydaniu postanowień z dnia [...] kwietnia 2011 r. nie spełnia przesłanki jego udziału w wydaniu decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r., wynikającej z art. 24 § 1 pkt 5 kpa. W związku z powyższym, na podstawie art. 185 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 ppsa.