II SA/Kr 1070/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak WSA Krystyna Daniel (spr.) Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2010 r. sprawy ze skargi A.P. na decyzję Wojewody [....] z dnia 19 lipca 2010 r. nr [....] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia budowy skargę oddala. Starosta W. decyzją z [...] czerwca 2010 r., sprostowaną w zakresie podstawy prawnej postanowieniem z 16 lipca 2010 r., na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z 7. 07. 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, póz. 1118 z późn. zm.), wniósł sprzeciw w sprawie budowy ogrodzenia na działce nr 1 położonej w miejscowości M. W uzasadnieniu organ l instancji podał, że 7 maja 2010 r. wpłynęło zgłoszenie A.P. dotyczące budowy ogrodzenia na działce nr 1 położonej w miejscowości M. Postanowieniem z [...] maja 2010 r. organ nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia wskazanych w zgłoszeniu nieprawidłowości, określając termin uzupełnienia do dnia 31 maja 2010 r. W dniu 31 maja 201Or. wpłynęło pismo A.P. , w którym nieprawidłowości zostały jedynie częściowo uzupełnione. Organ wskazał, że w przedłożonym oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie określono obrębu i jednostki ewidencyjnej, złożono jedynie pisemne wyjaśnienie określające obręb i jednostkę ewidencyjną, nie określono terminu rozpoczęcia robót budowlanych, co jest niezbędne w celu ustalenia precyzyjnej daty od której liczony jest termin 2 lat na rozpoczęcie robót budowlanych (art. 30 ust. 5 prawa budowlanego), nie uzupełniono rysunku określającego usytuowanie obiektu objętego zgłoszeniem o odległości do granic działki i oznaczenie granic i numeru działki oraz nie określono jednoznacznie, czy zakres robót objęty zgłoszeniem będzie obejmował wykonanie instalacji elektrycznej. Z uwagi na fakt, iż w wyznaczonym terminie obowiązek uzupełnienia brakujących dokumentów w pełnym zakresie nie został spełniony, zasadne było wniesienie sprzeciwu. Odwołanie od ww. decyzji wniosła A.P. , domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżonej decyzji zarzuciła: rażące naruszenie zasad ogólnych art. art. 7, 8, 9, 10 § 1, 11 i 77 kpa oraz bezpodstawne zastosowanie art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Wskazała, że pismem z 29 maja 2010 r. udzieliła wyczerpujących informacji. Podniosła, że nie zrozumiała żądania podania obrębu i jednostki ewidencyjnej i organ winien zamieścić stosowne wyjaśnienia w postanowieniu, tak aby było ono zrozumiałe dla adresata. Starosta W. w postanowieniu z [...] maja 2010 r. zobowiązał ją do "określenia sposobu wykonania ogrodzenia wraz z wykazaniem spełnienia warunków zawartych w § 41 - 43 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie", nie podając, gdzie powyższy akt można znaleźć. Odwołująca się zwróciła się o podanie, gdzie taki przepis się znajduje, ale odpowiedź otrzymała 9 czerwca 2010 r. wraz z decyzją o sprzeciwie. Odwołująca się podała, że nie jest w stanie określić terminu rozpoczęcia robót, gdyż jest to zależne od wielu czynników. Złożyła wyjaśnienia, że będzie to od 30 dnia po zgłoszeniu robót, jednak nie później niż do 2 lat. Jeżeli nie jest to wystarczające wskazała, że "zgodnie z art. 30 ust. 5 prace budowlane mogłaby rozpocząć 8 czerwca 2010 r. tj. po 30 dniach od zgłoszenia". Nadto przedłożyła podkład mapowy, a także decyzję Wójta Gminy B. , z których to dokumentów wynika, w jej ocenie, zwymiarowanie planowanego ogrodzenia. Niezrozumiałe jest dla odwołującej się zakwestionowanie prawa do założenia zasilania z akumulatora. Nadto organ naruszył art. 10 § 1 kpa nie umożliwiając jej zapoznania się z materiałem dowodowym. Wojewoda decyzją z [...] lipca 2010 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Żądania określone w postanowieniu organu l instancji z [...] maja 2010 r. były zasadne i do chwili obecnej inwestor nie uzupełnił zgłoszenia. Przedłożone przez A.P. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest niekompletne. Nie określono obrębu i jednostki ewidencyjnej dla działki, na której planowana jest inwestycja. Nie został zatem dopełniony obowiązek zastosowania się do wzorów zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 3. 11. 2004 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz. U. nr 242, poz. 2421). W zgłoszeniu nie określono planowanej daty rozpoczęcia budowy. Określenie tego terminu jest wymagane ustawą Prawo budowlane (art. 30 ust. 2) i niezbędne w celu ustalenia precyzyjnej daty, od której liczony jest termin 2 lat na przystąpienie do wykonywania robót budowlanych objętych zgłoszeniem. Organ odwoławczy wyjaśnił, że inwestor podając konkretny termin rozpoczęcia robót budowlanych zobowiązany jest do ich rozpoczęcia do 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu, a nie jest obowiązany do ich rozpoczęcia w konkretnym dniu. Nadto inwestor nie przedłożył rysunku określającego usytuowanie obiektu objętego zgłoszeniem, jego odległości od granic działki wraz z oznaczeniem granic i numeru działki. Nie określił również jednoznacznie zakresu robót objętych zgłoszeniem. Inwestor w piśmie z 29 maja 2010 r. będącym uzupełnieniem przedmiotowego zgłoszenia podał: "zakładam, że otwieranie bramy będzie zasilane z akumulatora prądu stałego bez konieczności wykonywania instalacji elektrycznej". Użyte przez Inwestora sformułowanie nie pozwala na jednoznaczne określenie zakresu zamierzenia inwestycyjnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Wojewody wniosła A.P. , zarzucając organom rażące naruszenie przepisów art. 6, art. 7 i art. 10 § 1 kpa. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazała, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do zarzutu podniesionego w odwołaniu o braku podstawy prawnej do żądania określenia sposobu wykonania ogrodzenia. Zarzuciła, że Starosta W. wydał decyzję po upływie 32 dni od wniesienia zgłoszenia. Wojewoda przyjął także bezkrytycznie niedbalstwo Starosty W. , z zakresie błędnej podstawy prawnej decyzji, sprostowanej następnie postanowieniem z [...] lipca 2010 r. Wskazała, że złożyła wyczerpujące uzupełnienia pismem dostarczonym 31 maja 2010 roku. W piśmie tym określono obręb i jednostkę ewidencyjną, a co do daty zgłoszenia robót podano, iż nastąpi to po 30 dniach od złożonego zgłoszenia, gdyż roboty budowlane inwestorka będzie wykonywać systemem gospodarczym. Zwymiarowanie ogrodzenia i podanie działki zostało wykazane w załączonych podkładach mapowych (sytuacyjno-wysokościowych i katastralnych i własnego rysunku) i niezrozumiałe były kolejne żądania w tym zakresie. Parametry i konstrukcja ogrodzenia od drogi gminnej została określona przez Wójta Gminy B. w piśmie z 5 maja 2010 r. i do takich wymagań inwestor był zobowiązany. Wojewoda nie ustosunkował się także do dokumentu jakim było pozwolenie na ogrodzenie dla poprzedniego właściciela. Wojewoda przed wydaniem decyzji nie zapewnił jej czynnego udziału, poprzez stworzenie możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi materiałami, co ma o tyle znaczenie, że zdaniem skarżącej, organ odwoławczy nie dysponował całością akt sprawy. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny Krakowie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sady administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 p.p.s.a). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skarg, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. W wyniku dokonanej kontroli sądowej należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie bowiem kontrolując zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji Sąd nie stwierdził naruszeń prawa określonych w przepisie art. 145 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. tj. naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy ( lit. a ), naruszenia prawa, które daje podstawę do wznowienia postępowania,(lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Na wstępie należy wskazać, że nietrafny jest zarzut skargi, zgodnie z którym organ l instancji naruszył 30-dniowy termin do zgłoszenia sprzeciwu, ponieważ decyzja o sprzeciwie wydana w dniu [...] czerwca 2010 r. została nadana w Urzędzie Pocztowym w dniu 8 czerwca 2010 r., a inwestor otrzymał ją dopiero 9 czerwca 2010 r. Odnosząc się do powyższego trzeba mieć na uwadze, że ze względu na konieczność uzupełnienia zgłoszenia A.P. z 7 maja 2010 Starosta W. - zgodnie z dyspozycją art. 30 ust. 2 zdanie drugie Prawa budowlanego - postanowieniem z [...] maja 2010 r. nałożył na nią - jako inwestora -obowiązek uzupełnienia zgłoszenia w terminie do dnia 31 maja 2010 r. Zgodnie z dotychczasowym stanowiskiem prezentowanym zarówno w orzecznictwie ( m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21. 04. 2009 r. , sygn. akt II OSK 574/08, Lex 555017), jak i w doktrynie ( glosa aprobująca Janusza Borkowskiego do wyroku WSA w Lublinie z 19.10. 2004 r., sygn. akt: II SA/Lu 161/04, OSP z 2006 r. , nr 2, póz. 15), które w całości podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie, termin na zgłoszenie sprzeciwu rozpoczyna bieg na nowo od dnia złożenia tych dokumentów, a w wypadku ich niezłożenia, od końcowego dnia wyznaczonego przez organ na złożenie dokumentów. Oznacza to, zatem że wydanie postanowienia w przedmiocie obowiązku uzupełnienia zgłoszenia przerywa 30 - dniowy termin do wniesienia sprzeciwu i że po uzupełnieniu dokumentów w wyznaczonym przez organ terminie, organ ma 30 dni na wniesienie ewentualnego sprzeciwu. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie został wyznaczony termin uzupełnienia brakujących dokumentów do dnia 31 maja 2010 r. i przed tym dniem wymaganych dokumentów inwestor nie złożył - termin do wniesienia sprzeciwu minął w dniu 30 czerwca 2010 r., a to oznacza, że organ dotrzymał terminy z art. 30 ust 2 Prawa budowlanego wnosząc sprzeciw decyzją wydaną w dniu 7 maja 2010, odebraną przez inwestora w dniu 9 maja 2010 r. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie zachodzą również przesłanki do wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej przede wszystkim ze względu na niewypełnienie przez inwestora obowiązku uzupełnienia zgłoszenia zamiaru budowy ogrodzenia na działce nr 1 położonej w miejscowości M. , nałożonych w postanowieniu z [...] maja 2010, celem dokładnego określenia jakie roboty budowlane i w jakim terminie stanowią przedmiot zgłaszanego zamierzenia budowlanego oraz na jakim terenie zostaną one zrealizowane. Nadto należy wskazać, że organ wzywając do usunięcia braków zgłoszenia pouczył inwestora, o możliwości wniesienia przez organ sprzeciwu w terminie 30 dni od dnia zgłoszenia, wskazał na przerwanie biegu ww. terminu w związku ż uzupełnieniem zgłoszenia oraz wyjaśnił, że w sytuacji gdy organ nie wyda decyzji o sprzeciwie, do wykonywania zgłoszonych robót można przystąpić w ciągu dwóch lat od wskazanego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy też dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia- wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Zgodnie natomiast z art. 30 ust. 5 zd. 2 ustawy do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Ponieważ w zgłoszeniu z 7 maja 2010 r. skarżąca nie uczyniła zadość wymaganiom ww. przepisu organ postanowieniem nałożył na obowiązek uzupełnienia zgłoszenia w terminie do 31 maja 2010 r. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że organy prawidłowo stwierdziły, że mimo upływu wskazanego w postanowieniu z [...]. 05. 2010 r. terminu nie zostało uzupełnione przedmiotowe zgłoszenie. W szczególności A.P. nie określiła terminu tj. daty rozpoczęcia zgłaszanych robót budowlanych podając w piśmie z 29 maja 2010 r., że " nie wyznacza terminu, bo sądzi, że to nastąpi szybko". Nadto nie określiła jednoznacznie - do czego została wezwana w postanowieniu-czy zakres robót objętych zgłoszeniem będzie obejmował wykonanie instalacji elektrycznej co wiąże się uzyskaniem określonego pozwolenia zakładu energetycznego. Wskazała natomiast, ale w sposób niejednoznaczny: "zakładam, że otwieranie bramy będzie zasilane z akumulatora prądu stałego bez konieczności wykonywania instalacji elektrycznej". W tym miejscu trzeba podkreślić, że już powyższe stanowiło wystarczające przesłanki do wniesienia przez organ sprzeciwu od przedmiotowego zgłoszenia. Nadto A.P. nie przedłożyła prawidłowo wypełnionego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z określeniem obrębu i jednostki ewidencyjnej, w której położona jest działka objęta zgłoszeniem - co wyraźnie zostało wskazane w punkcie 1. postanowienia. Jak bowiem wynika z oświadczenia złożonego przez skarżącą na druku nr 1 stanowiącym załącznik do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3.11. 2004 r. (poz. 2421) i przedłożonego organowi z wnioskiem z 7 maja 2010 r. - brak było w nim ww. oznaczeń. Uzupełnienia złożone w piśmie z 29.05. 2010 r. nie czynią zadość wymaganiom cyt. art. 30 ust. 2 zdanie drugie Prawa budowlanego. Skarżąca nie wykonała również obowiązku nałożonego w punkcie 4 postanowienia tj. nie określiła czy zgłaszane ogrodzenie spełni warunki określone w § 41-43 rozporządzenia z 12. 04. 2002 Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, póz. 690 ze zm.) , podnosząc jednak, że ze względu na niepodanie przez organ daty wydania i publikatora nie mogła uczynić zadość temu obowiązkowi, zarzucając zarazem organowi naruszenie zasad z art. 6, 8 i 7 kpa. Odnosząc się do powyższego, jak również do pozostałych uwag zamieszczonych przez A.P. w piśmie z 29 maja 2010 r. trzeba zauważyć, że zgłoszenie, o którym mowa w art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi czynność faktyczno-prawną, a więc stanowi tryb uproszczony, wymagający od dokonującego zgłoszenia pewnego minimum znajomości przepisów prawa budowlanego. Nieznajomość prawa nie jest bowiem usprawiedliwieniem także w państwie praworządnym. Tym samym nie można uwzględnić zarzutu, ze skarżąca nie wiedziała co oznacza podanie obrębu i jednostki ewidencyjnej nieruchomości lub terminu rozpoczęcia zgłaszanej inwestycji. Brak określenia Dziennika Ustaw i daty ww. rozporządzenia stanowi uchybienie ze strony organu l instancji, tym niemniej w sytuacji gdy dopiero w dniu 29 maja 2010 r. A.P. . odebrała przesyłkę z przedmiotowym postanowieniem, w którym wyznaczono dzień 31 maja 2010 r. jako końcowy na uzupełnienie braków zgłoszenia rozsądnym byłoby wniesienie przez skarżącą o przedłużenie terminu do wykonywania wskazanych w postanowieniu obowiązków, względnie wykorzystanie innych - poza korespondencją przesyłaną za pośrednictwem Poczty - form uzyskania od organu l instancji informacji o okolicznościach prawnych i faktycznych istotnych dla przedmiotowej sprawy, do udzielenia których organ jest zobowiązany w szczególności w stosunku do osób fizycznych niekorzystających z fachowej pomocy prawnej. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia dyspozycji z art. 10 § 1 kpa poprzez niezawiadomienie strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w oraz zgłoszeniu żądań przed wydaniem decyzji o sprzeciwie. Należy wskazać, że w ocenie Sądu, zgodnie z poglądami przyjmowanymi w orzecznictwie sadów administracyjnych zgłoszenie budowy nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego, nie stanowi bowiem wniosku zainteresowanego podmiotu, który być stosownie do kodeku postępowania administracyjnego wymagał załatwienia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawy administracyjnej. Do dnia wydania decyzji o sprzeciwie w sprawie zgłoszenia nie toczy się więc postępowanie administracyjne w zakresie regulowanym przepisami kpa - w tym także art. 10 § 1 kpa - mają natomiast zastosowanie reguły formalne określone w ustawie z 7.07. 1994 r. - Prawo budowlane jak np. wydanie postanowienia wzywającego do uzupełnienia zgłoszenia. Postępowanie administracyjne wszczyna dopiero postępowanie w sprawie sprzeciwu ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6. 03. 2009, sygn. akt II OSK 307/08, Lex 530044). Biorąc powyższe pod uwagę nie można zarzucić Staroście W. uchybienia dyspozycji z art. 10 § 1 kpa. Na koniec należy wskazać, że wspomniane przez skarżącą pozwolenie na budowę ogrodzenia udzielone dla poprzedniego właściciela nie ma znaczenia w rozpatrywanej sprawie. Konkludując, nie można jednak pominąć faktu, że skarżąca nie wykonała obowiązków nałożonych na nią w postanowieniu organu l instancji z [...] maja 2010 r., w tym także tych, które sformułowane były w sposób jednoznaczny i nie wymagały poszukiwania dodatkowych informacji w niedokładnie wskazanych przepisach prawnych. A to oznacza, że wobec niewypełnienia obowiązków nałożonych w postanowieniu organu administracji architektoniczno-budowlanej, organy l i II instancji prawidłowo uznały, ze wobec przedmiotowego zgłoszenia zamiaru budowy, dokonanego przez A.P. należało wnieść sprzeciw. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z 30. 08. 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. orzeczono jak w sentencji