II SA/Łd 143/12

Dnia 11 maja 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2012 roku sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...]r. Burmistrz Gminy i Miasta B. na podstawie art. 17, art. 20, art. 23, art. 24, art. 25, art. 26, art. 44 ust. 2a i 2b, art. 46, art. 49 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006r. nr 139, poz. 992 ze zm.), art. 2 ustawy z dnia 17 października 2008r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. nr 223, poz. 1456), art. 13 ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych(Dz.U. nr 219, poz. 1706), rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej zmieniającego rozporządzenie z dnia 22 czerwca 2007r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. nr 114, poz. 783 ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się, stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz.U. nr 130, poz. 903), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. nr 98, poz. 1071 ze zm.) odmówił Z. S. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym mężem B. S., legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W uzasadnieniu aktu organ podał, iż wnioskodawczyni prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem. Strona nie pracuje, gdyż jej mąż wymaga stałej obecności opiekuna. Mąż wnioskodawczyni posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności i jest to jedyna przesłanka, która została w niniejszej sprawie spełniona. Jak wynika bowiem z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych wnioskowane świadczenie nie przysługuje w przypadku, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Nadto w myśl art. 23 i art. 27 ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy małżonkowie zobowiązani są do współdziałania dla dobra rodziny oraz zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli oraz wzajemnej pomocy, pod pojęciem której należy rozumieć pomoc w sytuacjach wyjątkowych, jaką stanowi choroba, czy niepełnosprawność. Organ dodał, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2008r., sygn.akt P 27/07, uznał art. 17 ust. 1 w/w ustawy za niezgodny z Konstytucją RP, co spowodowało konieczność nowelizacji ustawy, która jednak nie miała wpływu na uprawnienie małżonka. W terminie prawem przewidzianym Z. S. złożyła odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym mężem B. S., legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Strona argumentowała w uzasadnieniu odwołania, iż organ oparł swe rozstrzygnięcie na literalnym brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych i zupełnie pominął korzystne dla odwołującej stanowisko sądów administracyjnych, jak i samego Trybunału Konstytucyjnego, który w orzeczeniu z dnia 18 lipca 2008r., sygn. akt P 27/07, wypowiedział się przeciwko ograniczaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wobec określonych osób, z kręgu członków rodziny obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym, które rezygnują z zatrudnienia ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niepełnosprawnym członkiem rodziny. Dodatkowo odwołująca przywołała szereg orzeczeń sądów administracyjnych, w których w podobnych stanach faktycznych sądy nie odmawiały prawa do przedmiotowego świadczenia osobom pozostającym w związku małżeńskim. Decyzją z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Podzielając stanowisko organu I instancji Kolegium przypomniało, iż wyrokiem z dnia 18 lipca 2008r. Trybunał Konstytucyjny, sygn.akt P 27/07, orzekł o niezgodności art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych z Konstytucją w zakresie, w jakim uniemożliwia on nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym, niż jej dziecko, niepełnosprawnym członkiem rodziny. Organ podkreślił, iż w oparciu o ten wyrok sądy administracyjne wykształciły stanowisko, iż świadczenia pielęgnacyjne przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Jednakże orzecznictwo to, w ocenie organu, nie może być obecnie akceptowane, gdyż art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych - już po tym wyroku Trybunału Konstytucyjnego - był kilkukrotnie nowelizowany, ostatnio ustawą z dnia 19 sierpnia 2011r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych i pomocy osobom uprawnionym do alimentów, zmieniono art. 17 ust. 1 pkt 2 i ust. 5 pkt 2a w/w ustawy. Zgodnie z nową treścią art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymująca się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z kolei nowy art. 17 ust. 5 pkt 2a tej ustawy przewiduje, iż omawiane świadczenie nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ podkreślił, iż oba przytoczone przepisy należy analizować łącznie, a skoro tak, to wyłączone jest prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, która pozostaje w związku małżeńskim. Jedyne odstępstwo dotyczy sytuacji, kiedy zarówno małżonek wymagający opieki, jak i jego współmałżonek legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jednakże w takiej sytuacji prawo do przedmiotowego świadczenia nie przysługuje współmałżonkowi jako osobie niepełnosprawnej, lecz może się o nie ubiegać inna osoba, na której ciąży obowiązek alimentacyjny zgodnie z art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, który nie wymienia współmałżonka. Reasumując, organ stwierdził, iż małżonkowie są zobowiązani do współdziałania dla dobra rodziny oraz zaspokajania potrzeb rodziny bez możliwości ubiegania się o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Z. S. wniosła o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. W uzasadnieniu strona skarżąca argumentowała, jak w odwołaniu, podkreślając, iż nowelizacja przepisu art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie spowodowała dezaktualizacji utrwalonej linii orzecznictwa, co potwierdzają również orzeczenia sądów administracyjnych wydane z uwzględnieniem tej nowelizacji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosło oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd nie rozpoznaje spraw merytorycznie, a bada jedynie legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do uregulowania art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala. Rozpoznając sprawę w świetle wskazanego kryterium sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Analizując ustalony w sprawie i niekwestionowany stan faktyczny sprawy, sąd doszedł do przekonania, iż organy dokonały błędnej subsumcji prawa, przez którą należy rozumieć przypadek, gdy organ nie zastosował przepisu, który winien był zastosować lub też dokonał wadliwej wykładni zastosowanego prawa. Oznacza to jednocześnie, iż stanowisko strony skarżącej wywiedzione tak w odwołaniu, jak i w skardze, zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.ś.r.". W szczególności art. 17 ust. 1 u.ś.r., w brzmieniu uwzględniającym nowelizację ustawą z dnia 19 sierpnia 2011r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych i pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. nr 205, poz. 1212), z którego wynika, iż świadczenie pielęgnacyjne przysługuje jedynie matce lub ojcu dziecka; innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności; opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współdziałania na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dla wyniku przedmiotowej sprawy istotny jest przede wszystkim art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r., stosownie do którego świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Rację ma organ, iż przytoczony przepis był już kilkukrotnie nowelizowany i nowelizacje te były wynikiem poglądów wyrażanych przez Trybunał Konstytucyjny w dwóch orzeczeniach wydanych na podstawie tej regulacji prawnej. W następstwie pojawiły się rozbieżności w stanowiskach prezentowanych przez sądy administracyjne na tle podobnych stanów faktycznych i prawnych. Niemniej jednak tutejszy sąd stoi na stanowisku, iż wykładni powyższych przepisów nie można dokonywać w sposób literalny, ponieważ na uwadze należy mieć zarówno całokształt orzecznictwa, jak i stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w tym zakresie. Przypomnieć należy, iż przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. był przedmiotem dwukrotnej analizy Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z dnia 18 lipca 2008r., w sprawie o sygn.akt P 27/07 (publ. OTK-A 2008/6/107) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał wskazał, że w sprawie miał do czynienia z pominięciem ustawodawczym, upoważniającym do kontroli konstytucyjności obowiązującego aktu normatywnego z punktu widzenia tego, czy w jego przepisach nie brakuje unormowań, bez których może on budzić wątpliwości natury konstytucyjnej. Z kolei w wyroku z dnia 22 lipca 2008 r. w sprawie o sygn.akt P 41/07 (publ. OTK-A 2008/6/109) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że: 1. art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwia przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie, która rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 tej ustawy, nad innym niż jej dziecko, niepełnosprawnym, niepełnoletnim członkiem rodziny, dla której stanowi rodzinę zastępczą spokrewnioną i wobec którego osobę tę obciąża obowiązek alimentacyjny, jest niezgodny z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 20 i art. 23 Konwencji o prawach dziecka, przyjętych przez Zgromadzenie Ogólne narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r. (Dz.U. nr 120 z 1991 poz. 526 z zm.); 2. Art. 58 ust. 1 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim nie przyznaje prawa do świadczenia pielęgnacyjnego po dniu 31.sierpnia 2005 r. osobie ustanowionej rodziną zastępczą spokrewnioną i otrzymującą do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. powołanej w punkcie 1 zasiłek stały, jest niezgodny z art. 2 i art. 18 Konstytucji. I wprawdzie przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008r. odnosi się do treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. sprzed nowelizacji tego przepisu, jednakże wywody w nim zawarte pozostają nadal aktualne dla właściwej interpretacji zapisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w przedmiocie nabywania uprawnień do świadczeń pielęgnacyjnych, w tym do właściwego odczytywania ograniczeń wynikających z art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. W ocenie sądu przepis art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. winien być odczytywany przez pryzmat przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Jeżeli bowiem prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne wywodzi się z istnienia obowiązku alimentacyjnego, to literalne odczytywanie normy art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. niweczyłoby skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego w odniesieniu do osób pozostających w związku małżeńskim. Nieuprawniona jest zatem taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2a w związku z art. 17 ust 1 u.ś.r., w myśl której osoba sprawująca opiekę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w art. 128 k.r.o., traci prawo do świadczenia z uwagi na fakt pozostawania osoby, nad którą sprawuje opiekę w związku małżeńskim (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 11 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 60/09; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1699/09; wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 115/10; wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 723/09 oraz I OSK 722/09; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 5 kwietnia 2012r., sygn.akt II SA/Ol 162/12 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://cbois.nsa.gov.pl). Warto dodać, iż pogląd stosownie do którego pozostawanie w związku małżeńskim nie wyklucza możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, znalazł aprobatę w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 czerwca 2010 r. (sygn. akt P 38/09). Trybunał Konstytucyjny umorzył wprawdzie postępowanie dotyczące pytania prawnego jednego z sądów w tym zakresie, ale stało się tak z uwagi między innymi na utrwaloną i jednolitą praktykę interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. W uzasadnieniu postanowienia Trybunał Konstytucyjny powołał szereg orzeczeń sądów administracyjnych, wskazując, iż wychodzi to naprzeciw wątpliwościom konstytucyjnym dotyczącym zadanego pytania prawnego. Trybunał Konstytucyjny wskazał przy tym, iż sądy administracyjne przyznały pierwszeństwo wykładni celowościowej i systemowej nad wykładnią językową, uznając, iż pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki nie powinno stanowić przesłanki odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zwrócono uwagę, iż skoro członek rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków zarówno prawnych, jak i moralnych wobec chorego członka rodziny, co wymaga rezygnacji z zarobkowania, to osoba ta winna otrzymać od Państwa odpowiednie wsparcie. Zwalnia się tym samym Państwo i jego organy z obowiązku zapewnienia opieki osobom jej potrzebującym w formach zorganizowanych i zinstytucjonalizowanych. Trybunał Konstytucyjny podzielił pogląd, iż stosowanie wykładni językowej powyższego przepisu jest niedopuszczalne, gdyż pozostaje w sprzeczności z podstawowymi wartościami konstytucyjnymi takimi, jak ochrona małżeństwa i dobra rodziny - art. 18 i art. 71 Konstytucji RP oraz równości wobec prawa - art. 32 Konstytucji RP. Co za tym - stosując wskazany przepis - należy przyznać pierwszeństwo wykładni celowościowej i systemowej nad wykładnią językową. Wyłączenie z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego małżonka, zdolnego do pracy, ale rezygnującego z zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem, jest nie do pogodzenia z prokonstytucyjną wykładnią, przy której nie sposób pominąć wykazanego wyżej dorobku Trybunału Konstytucyjnego ( por. wyrok NSA z dnia 9 września 2010r. sygn. akt I OSK 1000/10 – Lex nr 744903 i wyrok WSA w Szczecinie z dnia 28 marca 2012r. – sygn. akt II SA/Sz 129/12 ). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy przypomnieć trzeba, iż podstawę do odmowy przyznania Z. S. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności mężem, organ upatrywał w dyspozycji art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. Przy czym organy obu instancji wyłączenie dopuszczalności przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej uzasadniły jedynie faktem, iż osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Niemniej jednak w aktualnym stanie prawnym i w świetle przywołanej argumentacji okoliczność, iż skarżąca rezygnując z zatrudnienia sprawuje opiekę nad małżonkiem, nie stanowi podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a wręcz obliguje sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji. Dokonana przez organ wykładnia omawianych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych nie jest prawidłowa, co zostało obszernie wykazane w ramach niniejszego uzasadnienia. Przy ponownej analizie organ odwoławczy przeprowadzi właściwą wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, mając na względzie powyższe wskazania sądu oraz argumenty odwołania skarżącej. Z tych powodów sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. ar