II OSK 2973/12

Dnia 16 maja 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. NSA Janina Kosowska /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 września 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 233/12 w sprawie ze skargi M. T. na uchwałę Rady Gminy M. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M. oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 września 2012r., Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę M. T. na uchwałę Rady Gminy M. z dnia [...] marca 2011r., nr [...] w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy: W dniu [...] marca 2011r. Rada Gminy M. podjęła uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M.. Uchwała ta stała się przedmiotem skargi M. T. (dalej zwanej skarżącą), w której skarżąca zażądała stwierdzenia jej nieważności w części obejmującej zamierzoną korektę obszaru górniczego i terenu górniczego P. w obrębie C., polegającą w szczególności na ustaleniu, że działki nr [...] i [...] mają znaleźć się poza granicami obszaru górniczego i terenu górniczego P.. Zarzuciła przy tym organowi gminy naruszenie art. 9 ust. 1 i art. 10 ust. 2 pkt 1 i 8 ustawy z dnia 29 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 32 ust. 1 oraz art. 104 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego, poprzez wyrażenie intencji ustalenia granic obszaru górniczego i terenu górniczego P. niezgodnie z treścią obowiązującej decyzji koncesyjnej nr [...]. Podniosła, że w zaskarżonej uchwale należące do niej działki nr [...] i [...], położone w C., znalazły się poza granicami tego obszaru górniczego oraz terenu górniczego, podczas gdy aktualnie należą do nich. Zdaniem skarżącej, planowana zmiana granic skutkowałaby w przyszłości utratą przez nią statusu strony w rozumieniu art. 41 ust. 1 i 2 Prawa geologicznego i górniczego. Uznała, że zaskarżona uchwała zagraża jej prawom właścicielskim, gdyż na jej podstawie będzie możliwe w przyszłości wydanie nowej koncesji, a powierzchniowa eksploatacja złoża granitu z użyciem materiałów wybuchowych sprowadza na jej siedlisko nieustanne zagrożenie, które obejmuje zarówno substancję materialną, jak i zdrowie oraz życie ludzi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na fakt jej przedwczesnego złożenia, względnie oddalenie. Oddalając skargę złożoną w niniejszej sprawie Sąd I instancji zauważył, że została ona wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że skarżącym może być każdy kto wykaże, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Uznał, że w świetle tego przepisu skarżący musi wykazać, że w konkretnym przypadku istnieje związek pomiędzy jego własną "prawnie gwarantowaną" (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, przy czym związek ten polega na tym, że uchwała ta narusza, czyli pozbawia lub ogranicza właśnie jego interes prawny lub uprawnienie. W ocenie Sądu, w świetle zebranego materiału dowodowego takiego naruszenia nie można dopatrzyć się w kontrolowanej sprawie, gdyż skarżąca nie przedstawiła takiego rodzaju argumentu (okoliczności), który mógłby świadczyć o tym, że zaskarżona przez nią uchwała naruszyła jej interes prawny lub uprawnienie. Stwierdzono, że takiego wniosku nie można wysnuć z wyartykułowanego w zaskarżonej uchwale zamiaru skorygowania obszaru i terenu górniczego dla złoża P.. Podano, że z postanowień w tym przedmiocie nie wynika bowiem, że między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącej, a zaskarżonym aktem występuje taki związek, który rzeczywiście ingeruje, pozbawia lub ogranicza przyznane jej prawa, w tym prawo własności. Przyjęto, że interesu prawnego skarżącej nie można także upatrywać w podnoszonej przez nią "groźbie" utraty w przyszłości statusu strony postępowania koncesyjnego, czy też umożliwienia eksploatacji odkrywkowej złoża granitu tuż za granicą jej siedliska. Oceniono, że okoliczności te same w sobie nie stanowią naruszenia interesu prawnego, który musi być indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie w okolicznościach stanu faktycznego, a nie jedynie potencjalny. Dodano, że przedstawiona przez skarżącą argumentacja co do występującego zagrożenia dla dóbr materialnych oraz zdrowia i życia wskazuje na posiadanie przez nią jedynie interesu faktycznego w tej sprawie. Skonstatowano, że brak legitymacji po stronie skarżącej do wniesienia skargi w niniejszej sprawie powoduje, że sąd nie był uprawniony do badania merytorycznych zarzutów skargi, a także dokonywania oceny celowości, czy też słuszności działania organów gminy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżając powyższy wyrok w całości Sądowi I instancji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jak również w zw. z art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, w szczególności na skutek oddalenia skargi wniesionej w niniejszej sprawie. Z tych też powodów wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wbrew poglądowi Sądu I instancji, skarżąca poprawnie i dobitnie wyartykułowała swój interes prawny w niniejszej sprawie, a Sąd I instancji nie odniósł się jednoznacznie do jej argumentów. Podkreślono, że zagrożony interes prawny skarżącej był bardzo konkretny na gruncie przepisów ustawy Prawo geologiczne i górnicze, gdyż zamierzona zmiana studium prowadziła do odebrania skarżącej statusu strony w rozumieniu obowiązujących przepisów koncesyjnych. Za nieuprawniony uznano pogląd, że diagnoza istnienia lub nieistnienia interesu prawnego po stronie skarżącej należy wyłącznie do sądu, który również może ustalać kryteria tej diagnozy. Zauważono, że ani przepis art. 101 ustawy o samorządzie gminnym ani też art. 50 § 1 p.p.s.a. nie dostarczają podstaw do zawężającej bądź wręcz restrykcyjnej interpretacji pojęcia interesu prawnego. Skonstatowano, że w takiej sytuacji odmowa uznania istnienia interesu prawnego zawsze obarczona jest ryzykiem nieuprawnionego odebrania skarżącemu prawa do sądu w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, jak również art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. W ocenie skarżącej, przy braku wskazówek konkretyzujących desygnat tego szczególnego terminu ustawowego, zamiast postulowanego przez Sąd I instancji wykazania istnienia interesu prawnego przez stronę, w razie wątpliwości za wystarczające należy uznać jego solidne uprawdopodobnienie. Oddalenie skargi w niniejszej sprawie tylko z powodu domniemanego braku interesu prawnego u skarżącej zakwalifikowano jako uchylenie się Sądu od merytorycznego rozpoznania sprawy, a więc fundamentalne naruszenie przywołanych przepisów p.p.s.a. w powiązaniu z art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymieniona w art. 183 § 2 powołanej ustawy, tym samym sprawa ta może być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej, które – zgodnie z art. 176 w zw. z art. 174 powołanej ustawy – tworzą, podnoszone przez strony, zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie, jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, to jest art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jak również w zw. z art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Skarżąca upatruje naruszenia tych przepisów w nieuprawnionym oddaleniu przez Sąd I instancji jej skargi z powodu braku naruszenia jej interesu prawnego na skutek podjęcia uchwały o przystąpieniu do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Podkreślenia przede wszystkim wymaga, że zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), uchwała o przystąpieniu do sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a także jego zmiany, podejmowana jest przez radę gminy w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Uchwała ta stanowi podstawę prawną do podjęcia przez organ wykonawczy gminy szeregu czynności proceduralnych wymienionych w art. 11 tej ustawy, zmierzających do sporządzenia projektu studium i przedstawienia go radzie gminy do uchwalenia. Wskazana uchwała jest zatem aktem wewnętrznym gminy o charakterze formalnym, wszczyna jedynie procedurę uchwalenia studium lub jego zmiany i jest skierowana wyłącznie do organu wykonawczego gminy. Uchwała taka nie kształtuje praw i obowiązków żadnych innych podmiotów, w szczególności nie wpływa na sytuację prawną właścicieli nieruchomości znajdujących się na terenie danej gminy lub gmin sąsiednich. Takie skutki o charakterze materialnoprawnym wywiera dopiero miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) – zob. postanowienie NSA z 4 lutego 2011r., sygn. akt II OZ 26/11. Co prawda w orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd, że także ustalenia studium mogą ingerować w prawa i obowiązki obywateli, w tym przede wszystkim w uprawnienia wynikające z prawa własności nieruchomości (zob. wyrok NSA z 21 grudnia 2011r., sygn. akt II OSK 2093/11 oraz wyrok NSA z 11 września 2012r., sygn. akt II OSK 1573/12), to jednak nie sposób przyjąć aby do tej ingerencji mogło dojść już na etapie podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia tego studium lub jego zmiany, kiedy jeszcze nie wiadomo jakie ustalenia zostaną uchwalone w studium w wyniku przeprowadzonej procedury w trybie powołanych na wstępie przepisów. Uchwała ta ma bowiem charakter intencyjny, a objęcie określonego obszaru pracami planistycznymi (podobnie jak nieobjęcie) nie może być uznane za naruszenie "władztwa planistycznego". Jest to pierwszy i niezbędny etap procedury planistycznej i to, że mogą w tym postępowaniu uczestniczyć podmioty spoza systemu administracji (w tym zwłaszcza właściciele nieruchomości) nie może wpływać na ocenę charakteru uchwały o przystąpieniu do sporządzenia studium. Okoliczność, że pośrednio uchwała o wewnętrznym charakterze może oddziaływać na sytuację prawną skarżącej nie oznacza, że naruszenie interesu prawnego następuje bezpośrednio poprzez postanowienia tej uchwały (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2013r., sygn. akt II OSK 2442/12). Fakt ten zdaje się zauważać także skarżąca, która w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podała, że zamierzona zmiana studium prowadzi do odebrania jej statusu strony w rozumieniu obowiązujących przepisów koncesyjnych. Na tym etapie procedury planistycznej argument ten ma jednak tylko walor hipotetyczny, gdyż ostateczny kształt studium będzie znany dopiero po uchwaleniu jego zmiany. Podkreślenia wymaga bowiem, że w procedurze uchwalania studium, a także jego zmiany, ustawodawca przewidział możliwość składania wniosków dotyczących studium, które rozpatrywane są przez organ wykonawczy gminy przy sporządzaniu projektu studium (art. 11 pkt 1 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), a więc mogą wpłynąć na jego kształt. Do projektu studium organ wykonawczy gminy wprowadza także zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień, a następnie organizuje dyskusję publiczną nad przyjętymi w tym studium rozwiązaniami i wyznacza termin na wnoszenie uwag dotyczących projektu studium (art. 11 pkt 9-11 powołanej ustawy). Dopiero potem projekt studium przedstawiany jest radzie gminy do uchwalenia. W świetle powyższych argumentów za prawidłowe należy uznać stanowisko Sądu I instancji, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej. Nie posiada ona zatem legitymacji procesowej strony, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a oddalenie skargi z tego powodu nie może być uznane za uchylenie się przez Sąd I instancji od merytorycznego rozpoznania sprawy. Kontrola legalności działalności administracji publicznej, o której mowa w art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, możliwa jest bowiem jedynie po wniesieniu skargi przez uprawniony podmiot. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.